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吴舜泽:正确处理好生态环保和经济发展关系 ——在第六届绿色发展峰会上的发言

2020-01-15 来源:中心领导
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  编者按:党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央高度重视社会主义生态文明建设,把生态环境保护放在更加突出位置。习近平总书记多次强调,生态环境保护的成败,归根结底取决于经济结构和经济发展方式,要统筹好经济发展和生态环境保护的关系。

  2019年12月28日,第六届绿色发展峰会在京举办,生态环境部环境与经济政策研究中心党委书记、主任吴舜泽在会上就正确处理好生态环保与经济发展的关系进行主旨发言。

  大力推动绿色发展最核心、最基础的问题,就是正确处理好经济发展和环境保护的关系。特别是在当前经济新旧发展观、新旧动能交织的特殊时期,在经济下行压力加大的时期,在多重目标平衡决策的过程中,在爬坡过坎滚石上山的特殊阶段,正确处理好生态环保和经济发展的关系,确实是沧海横流,方能显英雄本色。每当在类似转型过渡时期,一定是一波人一些地区弯道超车、脱颖而出的时期,一定有固守传统理念、路径依赖严重的掉队者。绿色发展、高质量发展必须迈出一个坎就是正确处理好经济发展和生态环保的关系。这需要保持战略定力,这些年涌现了一些很好的典型,取得了前所未有的进展。同时,也有一些不正确的舆论,需要我们深刻剖析、认真研究。

  厘清沙石价格上涨背后的症结

  比如,有人认为环保导致沙石的价格上涨。实际上,生态环境部门对沙石行业开展的环境整治是个个案,职责上仅对于自然保护区、水源地的严重破坏生态环境的案例开展监督执法。按照经济规律,影响沙石价格的是供需关系,其中最重要的失衡在于供给上出了问题。数据显示,2013年的时候全国具有开采权的规模以上的沙石企业有5.6万家,到2017年的时候只有1.7万家,大量的合法企业被关停。关停的原因有几个:第一个是从资源开发的角度推动沙石行业的整治,第二个是机制沙生产项目的审批延续的问题,第三个是河道采沙规划建设问题。把沙石生产供需背后的症结说清楚,才有可能使我们下的药方比较准。

  正确认识禁养区划定和生猪产能之间的关系

  最近比较热的错误观点,说环保禁养区政策导致生猪产能大幅度下降、生猪价格的大幅度上涨。尽管现在舆情基本上逐步恢复理性,我们也很高兴看到近期生猪生产逐步恢复,但是在复盘看这个过程的时候,仍然发现了一些值得深思的因素,在某种意义上还有一定共性。

  早在2001年,畜禽养殖污染防治管理办法就已对禁养区范围作出规定。2013年制定出台的畜禽规模养殖污染防治条例和2015年修订实施的畜牧法进一步明确了禁养区要求。我全程参加了《水污染防治行动计划》编制技术工作,2015年国务院发布实施,要求依据畜牧法、畜禽规模养殖污染防治条例等法律法规划定禁养区。2016年,原环境保护部与农业部联合印发畜禽养殖禁养区划定技术指南,明确禁养区范围由县级以上政府依法划定,禁养区仅对规模化畜禽养殖场进行限制。截至2017年年底,全国基本完成禁养区划定工作,其中21个省份由农业农村部门牵头,10个省份由生态环境部门牵头。整个禁养区划定过程是依法依规的过程,对全国水环境质量改善、规模化畜禽养殖场提质增效都起到了十分积极作用。

  按照谁划定谁负责的原则,农业农村部和生态环境部联合对禁养区进行排查,农业农村部负责20个省,生态环境部负责其中10个省,排查发现:(1)依据《畜牧法》《畜禽规模养殖污染防治条例》划定的禁养区5.3万个,占禁养区数量一半左右,关闭搬迁涉及存栏量占全国总存栏量的4.1%。我国生猪生产周期波动比较大,4%是正常的波动范围;(2)还有不少禁养区是依据《动物防疫法》《城乡规划法》《文物保护法》《基本农田保护条例》等划定的,约占全国禁养区数量的四分之一左右;(3)还有一类是依据地方性法规划定的禁养区,占了全国禁养区1.7%;(4)无法律法规依据划定的禁养区1.4万个,占全国禁养区的14%左右,关闭搬迁涉及存栏量555.6万头,占全国总存栏量的1.3%。总的来看,由于禁养区划分导致对生猪产能的影响是有限的,禁养区的划分并不是造成生猪大幅度下降的主要原因。第一个时间上对不上,禁养区划定等工作在2017年基本完成,而全国生猪存栏量2018年达到最高峰,2019年才开始大幅度下降。第二个是数量上对不上。10.01万个禁养区,关闭搬迁涉及存栏量3895.6万头,因异地重建增加了存栏量694.2万头,两者相抵,实际净减少生猪存栏量3201.4万头,占2018年底总存栏量的7.5%。而2019年上半年甚至有的月份生猪存栏量减少两三千万头。研究发现,禁养区扩大化的现象有,但大部分禁养区是按照国家法律法规和地方性法规依法划定的,必须要严格清理到位,生态环境部和农业农村部正在围绕这个方面做大量的工作,也取得了很好的成效,但应该说恢复生猪生产的主战场并不在此。

  生猪产能下降受多因素综合影响

  有两个生猪养殖大县的案例,河南省辉县2017年底前完成禁养区划定,2018年以前生猪存栏量一直保持上升,2019年生猪产能锐减85%。广东省怀集县是个山区县,动物疫病防控具有天然条件,加之持续强化防疫工作,未发现非洲猪瘟疫情,但就是因为养殖企业为了规避风险不断减少母猪,减少可提供的猪苗量,导致生猪产能下降64%。

  可以看出,非洲猪瘟、猪周期,再加上多种因素造成地方政府和企业养殖性下降,才是导致生猪存栏量大幅度下降的主要原因。调查发现,过去企业对疫情看得比较重,多个养殖场因感染非洲猪瘟或疑似猪瘟对生猪进行全面扑杀;很多中小养殖场户担心感染猪瘟,纷纷提前清栏处理,缺乏补栏意愿;生猪养殖风险高,保险公司不愿在疫情发展期间开展生猪保险业务,进一步加剧后续影响。养殖企业反映的第一位原因是猪瘟疫情引起恐慌性抛售,对生猪产能影响较大;第二位原因是仔猪母猪价格过高,补栏资金压力大;第三位原因是养殖用地难,资金缺乏;第四位原因是环保要求较高。

  因此,只有把正确原因找出,才能有效增加生猪产能,恢复生猪供应,稳定生猪价格。我觉得最近这方面做得很好,抓到点子上去了,也一定会很快见效,市场情绪已经趋于稳定。

  环保“背锅”容易导致开错“药方”

  一段时间以来,我一直在思考为什么环保会“背锅”?这倒不是推卸责任问题,最主要是担心开错了药方,影响了后面针对性政策的出台。

  应该讲,禁止养殖区不仅仅是环保一家划定的。十万多家禁养区,涉及的45%存栏量是因为环保因素划定的,但不是环保一家划定。地方政府不仅出于环保需要,还综合甚至更多地考虑了城镇化发展、动物防疫、文物保护、基本农田、河道管理等多种因素划定禁养区。越是经济发达、越是用地紧张的地方越愿意扩大禁养区的划分范围。这个可能是大家没有注意到的,社会上也说起禁养区就直接说生态环境部门,这是不对的。因此,环保因素不是造成“无猪市”“无猪县”的原因,生猪养殖对地方政府贡献少、占地大、防疫压力大、臭气扰民等等因素,才是地方政府的真正出发点。

  既然不是环保因素造成的问题,为什么还要说环保,这是需要研究工作者反复思考的问题。我以为,打着环保的旗号,用环保因素推动其他方面的整治的时候,地方政府往往认为可以站在一个道义的高度,可以把自己背后不好说的因素、可以搭车加码的因素都放在“环保”这个框中。这些年我们发现一些地方政府想“一刀切”地干一件事情,想三年任务两年完成层层加码级级提速,最愿意用环保的由头说这个事,这是造成环保“背锅”的重要原因。这实际上把一些具有附带环保效益的其他领域该干或者不该干的事情都算做干环保,把造成不好经济社会影响的事情都推给生态环保,并进一步把环保因素归结为生态环保部门。

  环境保护不影响经济持续健康发展

  这几年陆陆续续地出现了因为环保因素大幅度推高煤炭、造纸和建材等行业的炒作案例。我们反复分析研讨发现,煤炭行业涨价主要是行业性、周期性回暖,造纸行业涨价主要是煤炭化工原料等原材料上涨因素,建材行业涨价是多种因素交织在一起。

  通过沙石、猪肉、煤炭、造纸和建材等案例分析,总的来说,是多重因素叠加推动了国内一些大宗商品上涨,有些是周期性因素。不能把价格上涨原因归咎于环境督察执法力度,环保督察执法并不是价格上涨的元凶或者主要因素,只是在多重因素的基础上产生了一定的叠加效应。

  国外案例很能说明问题。日本通商产业省和OECD组织在1977年的时候做了一个比较分析,进行公害治理和不进行公害治理相比,对GDP影响只占上世纪70年代GDP的1%以下,使CPI从8.3%上到8.4%,对宏观经济的影响可以忽略;造纸、钢铁、电力、化工行业成本上升,对日本经济带来的影响并不大,对几个行业的竞争力也没有重要影响;分地区看公害防治活动对重污染企业和重污染行业密集的区域会带来短时间的冲击,长期来看,采取公害防治活动的企业,会被迅速带来更多的新的业务,整体上不会带来较大的环境负担。

  推动绿色经济发展必须正确处理生态环境保护和经济发展的关系

  如果在思想观念上处理不好生态环境和经济发展的关系,绿色发展肯定是走不上去的。处理不好两者的关系,或者说把绿水青山与金山银山对立割裂起来,就没有本质地把生态环保作为未来的新动能去考虑。

  实际上,生态环保就是发展,生态环保问题就是经济发展问题,老百姓现在对生态产品的供给需求非常高,我们必须要提供更多的优质生态产品,满足老百姓的优美生态环境需要。特别是人均GDP达到1万美元之后,老百姓对生态环保诉求更高,生态环保是发展的内涵和有机组成部分。

  发展并不能简单理解为GDP,也不简单理解为一个经济指标。五个新发展理念是整体的,是全方位的。绿水青山就是人民幸福生活的重要内容,是金钱不能替代的。要更多的从幸福感、绿色财富、生态系统的服务功能角度考虑绿水青山的价值。人民对美好生活的向往就是我们追求的目标,就是我们的奋斗目标,就是我们价值导向。总之,生态环保问题是一个经济问题、社会问题、政治问题,如果没有正确处理好,没有把生态环保与经济社会政治融合在一起,恐怕绿色发展就没有达到一个主流的康庄大道上。

 
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