2018-04-09 星期一

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吴舜泽、黄德生等—《环境科学研究》:长江大保护环境与经济可持续发展问题及对策研究

《环境科学研究》2020年第5期

2020-06-09 作者:黄德生 陈煌 张莉 王宇 张彬 刘智超 吴舜泽
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  摘要:实现长江大保护环境与经济可持续发展对打好长江保护修复攻坚战、持续推动长江经济带实现高水平保护和高质量发展具有重要意义。为了系统研究长江大保护的环境与经济可持续性,探索以生态优先、绿色发展为导向的高质量发展新路子,在查阅分析文献资料和对政府相关部门和企业开展实地调研访谈的基础上,梳理长江经济带11省市大保护工作的基本情况,分析环境与经济可持续发展面临的问题与挑战,并提出有针对性的对策建议。结果表明:①当前长江大保护各项工作稳步高效推进,取得了阶段性进展和成效。②长江大保护面临生态环境保护系统性不足、资金缺口大且渠道窄、运营效率低、政策支持力度不足等问题。③建议长江经济带在规划、管理、模式等方面系统推进,拓宽长江大保护资金渠道,增强规模化运营效益,加大对长江大保护的政策支持和倾斜。研究显示,长江大保护虽已取得初步成效,但环境与经济可持续发展形势依然严峻,需要在生态环境系统保护、投融资、项目建设运营、政策支持等方面进一步加强。

 

  长江流域是我国水资源配置的战略水源地和重要的清洁能源战略地,为我国生物多样性保护和生态环境改善提供了重要支撑。长江经济带覆盖上海市、江苏省、浙江省、安徽省、江西省、湖北省、湖南省、重庆市、四川省、贵州省、云南省11个省市,面积约205×104km2,拥有83.26%的长江干流长度,人口和生产总值均超过全国的40%,生物多样性保护、水资源保护等面积约占长江经济带土地总面积的55.5%。作为我国国土开发与经济布局“T”字型构架的横向轴线,长江经济带是国家发展的战略和导向性的重点地带“区域”,长江生态环境安全关系到长江及全国经济社会发展的重大战略问题。当前长江经济带生态环境形势依然严峻,发展与保护之间的矛盾仍然突出,成为制约长江经济带高质量发展的瓶颈。现阶段,长江大保护时间紧、任务重、问题多、难度大、涉及面广,仅靠政府财力与企业自有资金难以解决资金缺口问题,亟需金融机构等多主体共同参与,但现行体制机制下社会资本参与面临诸多困难。因此,如何实现长江大保护环境与经济可持续发展成为当前和今后一段时期内长江大保护必须考虑的重要问题。

  该研究在梳理总结长江大保护取得的阶段性进展和成效的基础上,以长江经济带11省市推进长江大保护工作面临的环境与经济可持续发展问题为切入点,从环境可持续、投资可持续、运营可持续和政策可持续等4个方面进行研究探讨,分析影响长江大保护环境与经济可持续发展的主要制约因素及其背后的原因,并提出有针对性的对策建议,以期为进一步完善长江大保护相关政策和体制机制、推动长江经济带实现高水平保护和高质量发展提供决策参考。

  1 研究方法与数据来源

  环境与经济可持续发展问题一直是学术界研究的重点,早在20世纪90年代,诸多学者便开始了环境与经济关系的研究分析,形成了环境库兹涅茨曲线(environmentalKuznetscurve,EKC)等经济与环境关系的经典理论,并根据环境与经济的“倒U型”“U型”“N型”“倒N型”特征,研究提出了多种有针对性的促进环境经济协调发展的对策建议。在区域和流域层面,环境与经济协调关系研究成果也颇为丰硕,张国俊等对2006—2016年我国三大城市群经济与环境协调度的时空格局特征进行了量化分析并进行了影响因素探讨;赵佳佳等对我国2007—2017年30个省级区域财政环保资金的使用效率进行了测算,结果表明,总体上我国财政环保资金使用效率偏低,加大对中西部和东北地区转移支付力度有利于促进区域经济发展与环境保护的协调发展。在长江环境与经济可持续发展方面,秦方鹏等测度分析了长江上游地区环境经济协调发展特征,宋先超揭示了长江上游少数民族地区生态环境与经济协调发展特征。总体而言,现有研究侧重环境与经济的总体形势分析或对部分区域、部分流域的环境与经济协调关系分析,对整体层面的环境与经济可持续发展研究相对较少,特别是针对长江大保护和经济高质量发展新形势下,长江流域环境与经济可持续发展问题的相关研究更鲜有涉及。该研究以长江大保护环境与经济可持续发展问题为切入点,从环境可持续、投资可持续、运营可持续和政策可持续等4个方面研究如何实现长江大保护的环境与经济可持续发展,不仅在理论研究层面进行尝试性探讨,也在现实政策层面寻求经济高质量发展与生态环境高水平保护的新路子。

  根据研究需要,该研究综合运用了文献分析法、实地调研法、统计分析法,通过学术专著、期刊、研究报告等获取长江大保护环境与经济相关研究成果和文献资料;到长江沿线城市政府部门开展调研访谈,并选择若干代表性企业进行实地调研,对企业面临的保护与发展问题进行深入分析;运用SPSS、EXCEL等统计软件量化分析环保投资等指标的变化趋势。

  该研究数据主要通过对国家政策文件、学术文献资料分析以及与政府相关部门、企业开展实地调研和专家访谈等方式收集整理获得,包括文献数据、2009—2018年《中国环境统计年鉴》相关数据统计分析、全国城市黑臭水体整治监管平台(http://www.hcstzz.om)数据抓取分析,以及课题组2019年分别赴长江经济带3个城市和中国长江三峡集团有限公司、长江生态环保集团有限公司、中国节能环保集团有限公司等企业进行调研获取的相关资料与数据比较分析。

  2 长江大保护取得的阶段性进展和成效

  打好长江保护修复攻坚战、改善长江生态环境质量是新时期推动长江经济带发展的首要任务,也是我国实现绿色发展、推进生态文明建设的重要支撑。自2016年提出“共抓大保护”以来,长江经济带11省市沿江各城市积极组建推动长江经济带发展领导小组或相关领导组织机构,制定实施推动长江经济带绿色发展示范实施方案,联合企业和社会各界加大投融资力度,加快建设生态环境保护与修复相关工程项目,并在国家长江生态环境保护修复联合研究中心的指导和合作下积极落实驻点跟踪研究工作,长江大保护各项工作稳步高效推进,取得了阶段性进展和成效。

  a)重大政策颁布实施。中共中央、国务院、各部委出台一系列政策支持长江大保护相关工作(见表1)。2014年9月,国务院发布《关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》,生态文明建设的先行示范带成为长江经济带四大战略定位之一。2016年3月,中共中央政治局审议通过《长江经济带发展规划纲要》,长江经济带形成了“生态优先、流域互动、集约发展”的空间布局思路。2017年7月,原环境保护部、国家发展和改革委员会、水利部联合印发《长江经济带生态环境保护规划》,提出建设和谐长江、健康长江、清洁长江、优美长江、安全长江的目标。2018年12月,生态环境部、国家发展和改革委员会联合印发《长江保护修复攻坚战行动计划》,旨在通过攻坚,有效保护长江干流、主要支流及重点湖库的湿地生态功能,保障生态用水需求,有效遏制生态环境风险,持续改善生态环境质量。在中央与地方党委政府、企业和社会公众的共同努力下,共抓大保护的格局基本形成,长江生态环境恶化的势头得到了有效遏制,并总体上呈现出逐步改善、持续好转的积极发展态势。

  b)资金持续稳定投入。在中央财政支持方面,2017—2020年,中央财政通过水污染防治专项资金安排180×108元推动长江经济带生态保护修复机制建设,其中2017年已拨付30×108元,计划2018—2020年共安排150×108元。在地方财政支持方面,长江经济带各省市对生态环境保护投资的力度总体上不断加大,2008—2017年长江经济带11省市环境污染治理、城市环境基础设施建设、工业污染源治理的投资总额(见图1)均呈现波动式上升特征。在社会资本投入方面,仅以中国长江三峡集团有限公司为例,截至2020年1月,已开工建设子项目95个,落地投资总额达589.4×108元,污水处理能力总计已达436×104t/d;到2020年末,中国长江三峡集团有限公司规划投入长江大保护项目投资总金额累计将达1000×108元。进一步建立和改善环保投资机制,优化环保投资结构,加大环保投资力度,能够有效提升长江经济带绿色发展水平和经济持续健康发展。

  c)生态环境质量明显改善。近年来,在共抓大保护形势下,大规模环保资金的投入有利于《水污染防治行动计划》(简称“水十条”)、黑臭水体整治、“清废”行动、“绿盾”行动、饮用水水源地保护等工作得到全面实施,长江生态环境保护修复已初见成效。2018年长江流域总体水质状况优良,按照GB3838—2002《地表水环境质量标准》,Ⅲ类及优于Ⅲ类断面比例达87.5%,同比增加了3%;劣Ⅴ类断面比例为1.8%,同比减少了0.4%。2019年长江流域水质进一步改善,优于Ⅲ类断面比例同比上升了4.2百分点,劣Ⅴ类断面比例同比下降了1.2百分点。目前,黑臭水体治理取得阶段性进展,长江经济带11省市黑臭水体个数占全国总数的47.6%,已完成治理1075个,占长江经济带黑臭水体总数的78.6%(见图2)。

  3 长江大保护环境与经济可持续发展面临的问题和挑战

  3.1生态环境保护系统性不足

  a)部分污染治理项目重治标轻治本。长江生态环境保护修复要求高、时间紧,财力弱、管理水平低的一些地方政府通常会以实现政府考核目标即水质为导向,加快局部水质改善明显的末端治理项目推进,对减少污染产生、提高污水收集率、加强系统治理缺乏统筹考虑,导致资金投入大但水环境综合治理效果不明显。以长江经济带某湖泊水污染治理工程为例该工程将靠近湖泊下游的河水抽取至靠近上游闸口的地面污水处理设施中进行处理后再排入河道,虽然有利于加快水体循环流动曝气,从而降低污染物浓度,但是上游未截断污水直排口和暗流管,仅靠下游的污水处理工程对于河流水质根本改善和水生态功能恢复效果甚微。

  b)污水管网有效收集率低。现有城市老城区普遍存在污水管网资料欠缺、底数不清、错接漏接等问题,新建城区污水管网建设不能及时跟上城市发展速度,污水收集与处理系统不匹配,导致城市污水处理效率低。据排查统计,某调研城市市政排水管网总长2050km,已排查长度1653km,管道缺陷数量高达31238个;雨污管网检测完成1750km,雨污管网混接点1700多个。该市城区污水系统提质增效(一期)PPP项目扩建、新建污水厂规模占污水厂总体规模的24.8%,新建污水管网长度占管网总长度的6.8%,总体来看污水厂网存量规模较大(见图3)。因此,相对于新建管网而言,对已有管网修复维护已成为提高污水收集率和处理率的当务之急。此外,作为污染物收集的重要渠道,生态环境保护基础设施处于多部门建管的交叉地带,缺乏市场调节,面临规划滞后、供给不足问题,在建设运营中管网建设标准和质量不高、排水体制混乱、清污混流、养护管理不足,致使大量无机泥渣砂进入污水处理厂,并伴随部分有机碳源流失。

  3.2资金可持续性压力大

  a)资金缺口大。长江大保护资金需求至少在2.0×1012元以上,长远需求很可能在20×1012元左右。目前,长江经济带11个省市一般公共预算支出中节能环保资金额为2.22×1011元,仅占预计资金需求量的1/10,长江大保护要实现环境与经济的可持续发展面临着较大的资金缺口。2015年财政部印发《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》,文件规定每一年度全部PPP项目占一般公共预算支出比例不应超过10%。根据财政部2018年发布《筑牢PPP项目财政承受能力10%限额的“红线”———PPP项目财政承受能力汇总分析报告》预测显示,2015—2045年长江经济带11省市年度最大支出占比超过10%限额的市县,主要分布在四川省、湖南省、贵州省等地区,长江经济带部分省市依靠PPP模式支撑后续项目的困难较大。

  b)过度依赖政府财政。长江生态保护修复和绿色发展项目往往回报率低、资金回收期长,一般通过地方公共财政预算支出,辅之以少量的使用者付费。以长江经济带某城市为例,已入库生态环境保护PPP项目20项,政府付费项目13项,资金额高达369.86×108元,占所有生态环境保护PPP项目投资总额的57.32%。近年来,一些地方政府泛化滥用PPP,甚至借PPP变相融资等不规范操作问题日益凸显,造成地方政府隐性债务增加。然而,在国家去杠杆、调结构背景下,同时受经济下行和减税降费等诸多因素影响,地方政府可控财政收入、举债能力降低,偿债能力不确定性增加,不同地区地方政府融资和付款能力、信用等存在明显差异,高度依赖地方财政支付的生态环境治理项目面临资金支付不可持续的风险。

  c)外部融资困难。根据中国银行业监督管理委员会统计,2019年1—6月,国内21家主要银行绿色信贷余额为10.6×1012元,占21家银行贷款总额的比例为9.6%。从中国工商银行等16家商业银行2018年绿色信贷余额占比来看,最高占比约30%,最低不足1%,绝大部分低于10%,五家国有商业银行平均绿色信贷余额占比为7.33%。在资金缺口大、政府财政资金供给不足的情况下,加上近年来总体经济下行,金融机构对生态环境保护领域的融资支持力度有限。一方面,金融机构对于由环境因素带来的金融风险识别能力较差,风险评估、风险防范和风险处理等管理环节相对薄弱;另一方面,长江生态环境治理项目多是前期投资大、回款慢、收益回报机制单一,资金回报来源存在不确定性,且项目缺乏足值有效的实物资产做抵押,授信审批通过及风险控制难度大,金融机构对项目公司回款的信任度低。

  d)收费标准动态调整难度大。由《城镇供水统计年鉴2016》统计信息分析,2016年全国一半以上城市现行的自来水价格与成本倒挂。同时,水价调整周期长,听证程序启动较为敏感,需要经历前期论证、民意调查、风险评估、专家论证等环节,往往快则1年,慢则2~3年。污水处理费实行收支两条线、缺乏市场价格调节机制,价格调整涉及主体多、程序繁杂,政府难以及时进行动态调整。虽然大多数地区制定污水处理费标准依据补偿污水处理和污泥处置设施的运营成本并合理盈利而确定,但由于污水处理排放标准提高、技术成本增加等原因,现有污水处理费标准更加难以覆盖污水处理、污泥处理、管网维护的运营成本,有些城市甚至需要财政补贴来弥补污水处理的运营资金缺口。尽管有文件明确污水处理收费可以适度调整,实际操作上仍缺乏更具体可行的政策支持,在地方的具体操作中,污水处理费仅随国家要求标准变化,提高幅度小、覆盖面窄。

  3.3运营管理分散、负担重

  a)运营主体分散,治污效率不高。根据E20环境产业研究院2013年调研报告,统计的全国3000多家城镇污水处理厂共涉及2497家运营管理主体,平均1家主体运营管理1.4家污水处理厂,运营主体的集中度较低,管理分散,效率不高。我国现有污水处理厂的运营单位绝大多数属于政府全额拨款的事业单位,拥有政企不分的垄断权,运营和管理的费用往往偏高,降低了城市污水处理设施盈利的可能性,增加了进一步融资的困难,而“同体监督”的无效也使得污水厂的运行费用不能从根本上得到有效控制。

  b)项目组合推进负担重。大多数环境基础设施具有公益性,而地方对改善环境质量的迫切性要求较高,因此,地方政府一般将有回报机制的基础设施与公益性基础设施项目进行“肥瘦搭配”,组合打包给社会资本方。然而,企业自身盈利无法完全覆盖建设与运营费用,继续承接资金回报不足的公益性基础设施建设,导致整体项目收益率较低,企业负担过重,项目落地实施困难。

  3.4政策匹配与支持不够完善

  a)与长江大保护时间需求不匹配。以项目审批为例,根据国家发展和改革委员会、财政部和各省市对PPP项目操作流程的指导性意见,PPP项目从发起到最终实施,同时涉及政府投资审批、企业投资项目审查等多个程序。尽管国家已实施“放管服”改革,但地方各级政府在项目审批程序优化和管理权限划分上仍未完全理顺,审批手续仍较繁杂。根据财政部统计,PPP项目的前期工作时间虽由15个月缩至13个月后再缩短为11个月,但是根据《长江保护修复攻坚战行动计划》2020年明显见成效的要求,按目前审批周期,项目落地过慢,在时限上难以满足目前长江大保护项目建设快节奏推进的要求。为加快推进“先行先试”项目落地,有些地区尝试简化审批流程,推动联审联批,提高审批效率,但实施推广仍面临相关制度约束和法律依据不足等问题。

  b)参与主体权益不对等。在PPP协议谈判中,现有政策多向政府方倾斜,过多地规定了社会资本的义务和违约责任,特别是对生态环境质量目标考核的过重责任。2017年11月10日,财政部印发《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》,要求PPP项目建立与项目产出绩效相挂钩的付费机制,项目建设成本参与绩效考核,且实际与绩效考核结果挂钩部分占比不少于30%。2019年3月7日,财政部印发《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》,该文件是继财政部2017年92号文后,财政部规范政府和社会资本合作项目发展的又一规范性文件。其中提出要“建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制,不得通过降低考核标准等方式,提前锁定、固化政府支出责任”。政策的变化进一步增加社会资本进入的不确定性,不利于减轻地方政府长江大保护仍面临极大的资金压力。

  4 长江大保护环境与经济可持续发展的对策建议

  4.1统筹高效推进生态环境系统综合治理

  明确政府、企业和社会等行为主体在长江生态环境系统综合治理中的不同职能定位和作用,建立流域区域多位推动、共商共建、联帮联动的协商机制和平台,实现人权、事权、资金的同步协同管理。编制城市水环境综合治理规划,避免重复投资建设,加强实施过程控制。综合考虑污水—污泥、岸上—岸下、水质—生态系统综合治理,通过打造“厂网河湖岸一体”“河湖江一体”等项目模式,系统整体推进水生态环境综合治理。优先开展已建管网问题排查与修复工作,与新建管网工作密切衔接、稳步推进,强化污水排水系统建设,实施管网错接改造和雨污分流改造等工程。结合智慧水务平台建设,建立城市水系统基础信息库,充分利用闭路电视、声呐、潜望镜对污水管道进行探查,借助大数据、云服务等先进技术进行实时监测和定期维护。

  4.2提高财政资金支持力度和使用效率

  针对沿江、沿湖重点区域和财力较弱地区,优先给予国家和省级各类生态环境保护治理专项资金、节能减排、清洁生产和生态补偿资金支持。鼓励社会资本发起项目,给予发起单位优先参与权,同时对发起单位的前期投入给予适当补助。合并现有同类资金,横向整合相关城市建设与环境治理、农村环境综合整治、生态修复、湿地保护资金,纵向统筹国家、省、市、县各级资金,多渠道组合城乡环境综合整治资金投入,进一步提升城乡环境综合整治资金的使用效率。

  4.3降低长江大保护融资难度和风险

  通过延长还款周期、下浮贷款利率、适度融资贴息等方式降低长江大保护相关项目融资成本,支持有条件的沿江城市地方政府发行长江大保护专项债,鼓励金融机构尤其是政策性银行机构,为长江大保护项目提高授信额度、增进信用等级,综合运用项目运营收益还款、土地结余指标调剂转让收益还款、母公司承担子公司债务等多种保障方式为融资主体增信,积极鼓励政府、金融机构、担保公司等为长江大保护项目设立联合担保资金池。地方政府部门和监管部门应尽快制定绿色金融指导目录和相关监管措施及实施细则,建立企业环境信息披露制度,推动环境数据和信息公开共享。鼓励和支持大型国企和央企积极投入长江大保护,发挥它们在投融资和整合各方资源等方面优势,带动民营企业发挥各自细分领域的专业性优势,优化长江生态环保产业链,形成高效合作、互补共赢的行业产业联盟。

  4.4建立污水处理费标准差异化及动态调整机制

  根据生态环境规划和主体功能区的不同要求,按区域性和阶段性建立与之相适应的差异化的污水排放标准和污水处理费收费机制。长江经济带沿线有关省份,水源地保护区、地下水易受污染地区、水污染严重地区和敏感区,特别是GB3838—2002劣Ⅴ类水体以及城市黑臭水体的污染源所在地,对污水处理厂出水水质应制定更严格的标准。建立动态的价格调整机制,定期开展项目价费政策的督查评估。对于存量项目,按照协议达到价格调整的启动条件后,双方应开展价格调整谈判或及时召开听证会调价。推动各地通过招投标等市场竞争方式,形成公开、透明、合理的污水处理服务费标准。鼓励城乡不同区域、不同规模、不同盈利水平的污水处理项目打包招投标,通过“抽肥补瘦”的方式,促进城市、建制镇和农村污水处理均衡发展。

  4.5增强规模化运营效益

  逐步统一城市污水处理设施运营主体,形成规模化运营优势,探索规划、建设和运行全生命周期运营管理模式,融合资金、人力、资源、技术等生产要素,系统规划形成城市区域水环境综合治理“一张蓝图”,一个系统由一个实施共同体按规划蓝图分期建设、统筹运营,保障区域水环境治理措施落地、治理目标实现,产生集约化、规模化效应,实现目标与效益最大化,以利于实施共同体可持续发展,实现政府和企业的互利共赢。

  4.6加大对长江大保护的政策支持和倾斜

  PPP项目一般公共预算资金优先考虑安排与长江大保护相关的项目,并将资金补贴重点放在运营阶段。简化PPP项目审核程序,积极推广并完善联审联批制度,并建立重点环保项目审批容缺机制。如研究制定相关政策办法和实施方案,合并项目立项与PPP发起两个审核程序,合并项目可行性评估与PPP实施方案可行性评估,合并项目可行性研究与PPP实施方案编制,合并项目规划条件审查、土地使用审查与PPP实施方案评估等。加快出台PPP项目绩效考核管理办法,确立绩效考核工作在PPP项目全生命周期中的统领地位,明确绩效考核目标、原则、主体、方向,以及绩效考核服务的对象,建立完善的PPP绩效考核评价体系。结合污水处理行业特点、技术规范和适用法律法规,编制体系完整、指标确定、操作性强的绩效评价工作指引,方便长江大保护各项目实施机构开展系统的绩效评价工作,引导政府和社会资本双方提高公共服务效率和质量。

  5 结论

  a)长江经济带11省市地方政府强化组织领导,高效推进项目落地,对生态环境保护的投资力度总体上不断加大,积极探索建立全方位、多渠道投融资机制,完善基于成本共担、效益共享的市场定价机制,生态环境质量明显改善,长江大保护取得了阶段性进展和成效。

  b)长江大保护在环境、资金、运营和政策等方面面临可持续性问题。生态环境保护和治理系统性不足,部分治理项目治标不治本,生态环境质量持续改善面临挑战;资金缺口大,财政资金依赖度高,融资困难,收费机制不健全,大保护资金可持续性压力大;治污项目运营管理分散,建设项目推进负担重,项目可持续运营难保障;政策匹配和支持不够完善,项目审批难以满足大保护时序进度,绩效考核评价不完善。

  c)长江大保护环境与经济可持续发展,需要通过提前规划、上下联动、创新模式、管网先行全面系统推动,强化生态环境系统治理,增强财政支持力度和资金整合,降低融资困难和风险,建立差异化收费和动态调整机制提升地区规模化治污项目建设运营效率,加大对长江大保护的政策支持和倾斜,积极有效推进长江大保护的顺利实施,确保长江大保护目标的实现。

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