编者按：2019年11月29-30日，生态环境部环境与经济政策研究中心举办了第一届中国环境战略与政策学术年会，系统回顾、总结了中国环境战略与政策的发展历程，围绕“生态文明与绿色发展”“污染防治与政策创新”“生态环境治理体系和治理能力现代化”等主题开展深入交流，共谋打好污染防治攻坚战良策，共商健全生态文明体系大计。基于此次会议成果和专家观点，并集合政研中心成立30年来部分学术成果，《环境与可持续发展》刊发“中国环境战略与政策创新暨政研中心成立30周年”专刊。为推动中国环境战略与政策创新发展，今日转载文章“国家环境治理现代化建设的三个目标”，欢迎品读。
摘要：环境制度现代化建设是国家治理体系和治理能力现代化的有机组成部分。本文论述了我国环境制度建设的三个根本性目标: 一是具备推动可持续发展和生态文明建设的基本制度功能; 二是能够促进改善环境-社会-经济系统的整体经济效率, 使整体社会福利最大化; 三是能够促进社会公平, 有利于社会和谐稳定。本文还对我国环境制度建设提出了一些具体建议。
中国共产党十九届四中全会明确了推进国家治理体系和治理能力现代化为我国新时期的一项重大战略任务。国家治理体系和治理能力是一个国家的制度和制度执行能力的集中体现, 覆盖政治、经济、文化、社会、生态文明等各个领域, 包括体制机制、法律法规、组织机构、政策手段等所有内容, 各个环节紧密相连、相辅相成, 共同推动着国家社会经济向前健康发展。现代化要求系统化、科学化、规范化、最优化。政治、经济、文化、社会、生态文明等各个领域都要围绕国家现代化制度建设总体目标建立各自的制度体系, 既要改革现有不足, 又要不断创新, 使各方面制度更加科学、更加完善。
生态文明制度建设是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。从纵向看, 生态文明是继农业文明、工业文明之后的新的文明状态, 需要向前推动; 从横向看, 生态文明建设又要融入经济建设、政治建设、文化建设和社会建设的各方面和全过程, 构成国家建设“五位一体” 的总体布局, 促进全面、协调、可持续发展。生态文明不仅引领我国当代绿色价值观、发展观,也为全球环境治理和全球可持续发展指出了前进的方向。
国家环境治理体系和治理能力现代化是生态文明框架下国家治理现代化的有机组成部分。推动国家环境治理体系和治理能力现代化, 首先要搞好环境制度建设,要围绕国家治理现代化整体目标, 立足可持续发展和生态文明建设, 完善当前的体制机制、法律法规、组织机构和政策手段。
在国家治理现代化整体目标要求下, 笔者认为, 我国环境制度建设要明确三个根本性目标: 一是环境制度体系要具备推进可持续发展和生态文明建设的基本制度功能; 二是环境制度体系要能够促进环境治理状态到达经济学意义上的最优状态, 广义经济效率最高, 推动实现整体社会福利最大化; 三是环境制度体系要能够促进社会学意义上的相对公平, 促进社会和谐与稳定。这三个目标应当成为我国当前环境制度现代化建设的努力方向。
一、环境制度体系必须具备推进可持续发展和生态文明建设的基本制度功能
制度是用来协调人类行为的一系列规则、执行和组织的总称, 包括正式和非正式的行为规范、实施规则、行为准则等, 其目的是维护社会公共秩序的正常运行。制度是一个体系, 主体制度需要配套的、补充的和支持性的制度协同, 才能发挥应有作用。良好的制度对社会经济的发展是不可或缺的, 如果制度不合理或者不健全, 社会经济发展将会陷入困境或出现偏差。如在强调以经济建设为中心的制度下, 我国经济在短期内很快出现了繁荣, 但也带来官员腐败、城乡不平衡、社会不稳定、生态环境恶化等一系列危及社会安全稳定和国家可持续发展的问题。
可持续发展是追求社会、经济、人口、资源、环境相互协调和共同发展的一种长期发展模式, 它具有两种范式: 一是基于社会-经济-环境之间要素可替代的弱可持续发展范式, 二是基于基础社会-经济-环境要素不可替代的强可持续发展范式。在许多社会-经济-环境要素临近甚至突破底线的情况下, 我国首先要追求走强可持续发展道路, 建立底线思维和底线规划, 在底线范围内, 追求经济-社会-环境整体效益最大化, 也就是弱可持续发展。同时, 我国要进一步追求生态文明, 充分认识自然的重要性, 并给自然赋予更高价值, 实现社会和谐以及人与自然在更高位置上的和谐。
借鉴世界银行研究发现 , 一个现代化的制度体系, 如要能够推动可持续发展、促进生态文明, 至少要具备三个方面的基本功能: 及时有效地捕捉信号、全方位地平衡利益、有效高效地实施决议。
现代化的制度体系首先要能够及时有效地捕捉到社会-经济-环境系统中的各种信号, 特别是偏远地区和弱势群体的相关信号, 并进行有效的反馈和预测。信号产生和接收的过程包括以各种方式确定和探究各种现象, 得到信息, 最后引起决策者的注意。信号的捕捉状况受到社会和政治关系的影响, 而只有信号变成信息并促成行动时, 它们才会变得有意义 。国家环境治理体系和治理能力现代化强调治理主体多元化, 政府、企业、社区、个人、家庭、社会组织、媒体等均是参与者, 不同利益主体间的多向互动推动了信息互通, 便于及时捕捉信号, 了解需求以及问题。同时, 互联网技术的快速发展及其开放性、匿名性、同步性以及互动性等特征, 使得信号捕捉和信息传递更加简化和快捷; 自媒体已成为国家治理现代化捕捉信号的重要手段之一。
全方位平衡利益既是制度设计和实施的目标, 也是影响制度可持续性和可执行性的重要因素之一 。利益平衡首先要保证公开透明, 良好的信号捕捉功能很大程度上能保证不同利益主体间信息的透明性。利益平衡也要有有效的沟通和谈判机制, 只有充分的沟通和协商才能有更好的利益表达, 到达利益平衡。在国家环境治理现代化要求下, 突出治理方式和治理途径的多元化, 建立和加强环境信息公开、环境圆桌对话、公众参与和监督等环境社会治理机制, 为利益相关者提供不同层面的沟通协商平台, 通过多方意愿表达、利益博弈, 促进集体行动的产生, 最终各方接受协商结果, 减少甚至消除利益冲突, 实现利益平衡。平衡利益还意味着要求不同主体的深度参与, 强调包容性和民主性, 以保证多方利益长久平衡。
有效、高效地实施决策是可持续发展制度体系的基本要求。一个既能反映系统需求又能平衡利益的决策如果不能得到有效执行、高效执行, 制度的作用就得不到发挥, 可持续发展的目标就不可能实现。有效、高效地实施决策是国家治理能力的集中体现, 实施决策既要有效有成果, 又要有效率、成本最小化。
若干年以来, 我国环境制度体系在捕捉信号、平衡利益和实施决策等方面取得了长足的进步。政府和企业的环境信息公开, 环境听证会制度的建立和实施, 环境网络举报机制的建立, 科学研究成果的广泛发布和分享等, 都为信号的产生和信息的发现、传播与使用创造了更好的条件。在平衡利益方面, 不同利益群体和不同区域的不同利益者的利益在许多情况下能够不同程度地反映在环境决策中; 环境影响评价制度的建立, 生态补偿和环境损害赔偿制度的探索, 经济发展和环境保护之间平衡的讨论和决策, 都象征着我国在追求可持续发展和生态文明的过程中平衡利益方面的努力。虽然存在着效益效率不高的问题, 我国政府在执行决策的效力方面一直具有正面积极的形象, 但是我国环境制度体系在捕捉信号、平衡利益和实施决策等方面仍存在许多问题, 不能支撑我国的可持续发展和生态文明建设, 离国家环境治理体系和治理能力现代化的要求仍然有很大距离。这些不足首先表现在捕捉信号方面, 社区层面有关资源、污染、健康等方面的风险信号和信息还不能及时有效地传送或反馈到决策系统中, 信号收集和反馈机制还未有效建立, 特别是在农村和边远地区, 导致环境事故和社会冲突时有发生; 一些环境决策可能导致的不良影响在决策前和决策后常常不能及时有效地反映或反馈到决策体系中。在平衡利益方面, 许多正当的利益诉求被制度体系忽略; 从社区到基层政府到中央政府, 平衡利益工作没有做到制度化, 许多地方存在法规、政策、机制、机构上的空白, 导致环境决策有时无法实施或无法全面实施, 有时由于利益考虑不周, 导致社会反弹。在执行决策方面, 许多时候效率较差, 成本太高; 有时也由于多方面原因, 决策无法实施下去。
二、环境制度体系必须追求环境社会经济最优状态, 推进社会福利整体最大化
环境制度体系是国家治理体系的一部分, 它的一个目标是要追求国家整体社会福利最大化, 各种环境决策要追求经济学意义上的最优状态, 达到经济效率最高。所谓经济学意义上的最优状态, 广义地讲, 是指经济、社会与环境协调和平衡发展的一种状态, 在这种状态下, 能够实现社会福利最大化, 这个平衡状态不会在任何其他平衡条件下使社会福利得到进一步优化。狭义地讲, 对一种污染物的控制, 经济学意义上的最优状态是该种污染物的边际治理成本等于该种污染物排放的边际社会损害, 任何偏离都会导致社会福利的下降。社会福利最大化是一个跨越时间和空间的整体性和全局性的概念, 通常情况下, 最优化只能尽可能逼近, 而无法确认达到。因此对各类决策方案进行经济学分析以期帮助确定决策优化方向。
追求最优经济效率和社会总体福利最大化, 将要求对人类生活生产方式、价值观念、态度行为、社会结构、政府治理体系等诸方面进行系统分析和模拟, 对不同经济主体, 包括企业、消费者、投资者、政府部门等, 进行行为规范。在最优目标明确的情况下, 国家可以围绕目标进行部署, 条件许可时可建立市场来实现社会治理成本最小化。在目标不明确的情况下, 可以采取经济刺激手段, 譬如环境税、资源税等, 根据社会边际损害的价值量大小来推动。
在市场经济发展过程中, 微观主体多以利润最大化或效用最大化为决策目标, 宏观主体则应关注经济、社会与生态全局。生态环境具有明显的公共物品属性, 其非竞争性和非排他性等特征常常造成“搭便车” 现象,因此需要必要的制度安排, 调节利益主体关系, 使其在博弈中达到合作平衡状态。同时在国家环境治理现代化建设过程中也存在中央与地方信息不对称等问题, 易出现地方曲解中央制度目标, 谋取市场经济利益最大化,不利于社会福利整体最优的情况。环境制度要逐步调整中央和地方关系, 推进有效沟通, 协同共治, 实现整体最优。
在追求社会-经济-环境整体效益最优、实现社会福利最大化方面, 国家已经做了许多努力, 如积极开展经济结构调整、推动绿色生产和消费、建立排污交易市场、开展生态补偿、建立环境税制度等等, 推动了经济发展与社会和环境的进一步协调, 增加全民福利。但经济学最优的概念仍未被广泛理解、得到应用,“最严”“优先” 等不符合经济学最优的概念和口号仍然不时出现于我国的政策文件和学者论断之中。
三、环境制度体系必须追求社会学意义上的相对公平, 促进社会和谐稳定
在追求经济学意义上的最优效率的同时, 环境制度体系还要追求社会学意义上的相对公平, 推动社会和谐稳定。所谓社会学意义上的相对公平, 是指各个社会阶层或群体彼此之间达到一种相对利益均衡。在这一均衡中, 社会各阶层和谐相处, 不发生矛盾和冲突, 从而保障全社会整体利益, 维护社会的相对稳定。公平总是相对的和具体的, 是与国家社会发展阶段和生产力发展水平相适应的 。 在环境领域, 公平体现在每个人都有享受良好环境质量、不受不良环境损害的权利, 对造成环境损害的责任和对环境保护的义务要相对称。
国家治理现代化的终极目标是社会和谐, 至少是不冲突。环境治理追求人与自然的和谐, 而人与自然的和谐又从属于人与人的和谐, 因为人与自然的和谐是反映在不同人群中的, 不同的人具有不同的自然观, 对自然的价值认识不同。具有不同自然价值的人能够和谐相处, 至少是不冲突, 就反映出某种可接受的人与自然的和谐状态。
环境制度建设要立足于环境公平, 推动社会和谐和稳定。我国环境制度建设在追求社会学意义上的相对公推动社会和谐稳定方面在过去一段时间内做了许多工作。但是, 环境社会治理仍是我国国家环境制度建设的最大短板, 需要大力加强。没有良好的环境社会治理, 也就不可能有我国的环境治理现代化。当前, 我国环境社会治理的法律法规还有许多空白, 体制机制还不健全, 政策手段还有待开发, 利益群体的互通互动机制严重缺乏, 大多数党政领导干部对环境社会治理的必要性、可行性及其作用还没有充分的认识。
四、结语
国家治理现代化要求现代化环境制度建设。环境制度体系必须具备捕捉信号、平衡利益、实施决策等促进可持续发展和生态文明建设的基本制度功能, 必须追求经济学意义上的效率最优; 推动实现社会福利最大化,必须追求社会学意义上的相对公平, 推动实现社会和谐和稳定。目前我国环境制度体系离现代化制度体系还有较大距离, 需要从概念上、理念上、理论上、知识上进行全方位梳理, 对现在的状况做系统分析和总结, 对未来的目标做全方位认证, 继而形成改革创新计划, 建立起适合我国可持续发展、生态文明建设、国家治理现代化需要的环境制度体系, 为实现中华民族伟大复兴的中国梦做出应有的贡献。
作者系中国人民大学环境学院教授
