“十三五”时期是我国全面建成小康社会的关键期，水环境质量改善对于补齐生态环境问题短板具有突出意义。我国的水环境问题十分复杂，水资源短缺、水污染严重、水生态恶化三大问题并存，水环境质量改善面临着前所未有的多重压力。

　　笔者认为，应从环境可承载、社会经济可接受的角度，建立一套精准高效的流域水环境质量管理体系，以实现经济社会发展与水环境质量持续改善的双赢目标。

　　1 质量提升，实现流域尺度与行政区划尺度相结合

　　在流域尺度科学决策，在行政区划尺度高效管理，能够保证流域总量控制的科学性和可操作性。

　　近年来，随着点源排放引起水环境污染问题逐步得到控制，非点源污染产生的氮、磷等营养物质过量输入导致的富营养化问题已经成为河流水环境恶化的主要原因。而非点源污染往往会随地表和地下径流在环境中进行更为复杂的迁移和转化，所需要管控的空间范围更广，影响水质改善因素的区域差异更大，防治也更加困难。

　　水环境的自然属性决定了水环境质量改善必须从流域尺度，统筹考虑点源和非点源污染传输全过程，综合分析水（降水、径流、壤中流等）、土壤、地形、植被、受纳水体的生态功能等多种要素对水环境质量的相互影响。在考虑污染物传输过程和末端技术削减效应的基础上，建立“容量—总量—质量”相关联的协同动态响应关系，准确计算流域整体的水环境容量。然后，在考虑流域内各行政单元的污染物排放量、社会经济基础及发展对环境容量需求的前提下，以流域“社会—生态”系统承载力为基础，将流域污染物总量削减目标合理分配到各行政单元内，在分配中应把握公平和效益的原则，充分反映水污染物总量减排任务分配的社会性、经济性和历史累积性。

　　笔者认为，在流域尺度科学决策，在行政区划尺度高效管理，能够保证流域总量控制的科学性和可操作性。同时，还可突破以流域为单元进行科学决策和以行政边界为单元进行管理的两个空间层次无法完全重合的困境。

　　2 精准发力，做到精准化与差异化相结合

　　通过对流域水环境污染风险等级进行精细化的划分，能够有效避免“一刀切”的管理方法所导致的总成本投入大幅度增加，而实际产生的生态效益却较为有限的困境。

　　首先，全口径核算污染物排放量，准确识别水污染时空分布特征及主导因素，分类施策。从流域整体的角度，通过对污染源及污染物产生量进行清单式的全口径核算，污染源清单利用分类或排序方法标明对每一个潜在风险的关注程度，准确识别不同污染源的时间、空间分布特征，以减少或消除这种潜在风险。关注的污染物除了常规的化学类指标外，也可根据当地实际情况，增加或减少对公众健康构成威胁的污染物清单内容。例如，在《贵安新区环境保护规划》中规定的污染源清单包括居民生活、畜禽养殖、工业点源以及农田种植等类型。重要的典型潜在污染源包括垃圾填埋场、地下或地上储油罐以及住宅或商业化粪池系统等。

　　其次，全流域识别污染关键源区，确保管控措施在空间上精准落地，分区控制。根据已有的研究成果，就流域整体而言，少数区域的非点源污染物排放量往往占据全流域排放总量的绝大比例，通常情况下只占流域总面积10%~20%的区域，对流域非点源污染负荷的贡献量达到80%左右。这些污染负荷较高的区域通常被称为非点源污染关键源区（Critical Source Areas，CSAs），也是对流域内水环境整体状况有决定性影响的污染敏感区域。包括对水环境造成损害的重点污染源（产生量）和主要的陆面传输通道，两者的结合即称之为关键源区。

　　由于非点源污染所具有的广域性、分散性、不确定性等特征，污染物的产生由流域内的多个离散/聚合型的空间单元所构成，且通常受到区域性的气候、水文、地形、土壤、土地利用以及管理方式等因素的影响，具有明显的空间异质性，不同的空间单元内污染物的产生量、传输形式以及对受纳水体的影响差异明显。从流域整体全面铺开实施控制措施，需要耗费大量的人力、财力和物力。

　　针对非点源污染的这些特点，可通过对水环境污染高风险地块及其潜在的传输路径进行精准的识别和划分。在考虑流域水环境污染物的差异性以及相似性的前提下，对流域进行非点源污染控制区划，精准识别流域水环境污染的关键源区，将有限的资金、技术及政策红利投向对流域水环境质量改善影响最为显著的少数区域。集中力量重点突破，这对于实现流域水环境污染物的全过程控制具有重要的指导意义。

　　以《贵安新区环境保护规划》为例，通过对流域水环境污染关键源区的识别，筛选影响水环境污染物传输的关键控制因子，以此为基础划定流域水环境污染控制分区。制定了3类污染控制区划方案，分别是以近河道耕种区为主的生态农业综合整治区、以农村生活污染及畜禽养殖区为主的污染治理区，以及以高坡度强降雨区为主的生态修复区。仅仅移民搬迁一项措施，就可节省成本投入约65%，同时实施强化控制措施的区域仅占原控制区域面积的41%，有效减轻了由于实施环境保护政策而带来的社会经济和政策压力。

　　第三，全过程水陆一体配置差异化控制措施，分级治理。流域水环境综合管理的实质是污染物的“源—过程—汇”的综合协同管理。需要在过去单项技术突破的基础上，从流域整体对水环境污染实行系统控制，加快建立“源区识别(recongnition)—源头削减(reduce)—末端滞留(retain)—循环利用(reuse)—生态修复(restore)”的“5R”控制技术体系，构建全类型、全过程、全流域（区域）的立体防控网络。

　　从污染物的迁移转化过程来看，主要包括城市径流传输、坡面水土流失、农田径流传输以及土地利用与覆盖的拦蓄等过程。从污染物的末端削减（汇）的角度来看，主要是指污染物到达受纳水体及其周边湿地系统后的自净削减过程。其中陆面管控措施主要是针对重点污染源和传输过程的管理，水体控制措施则可通过河流的生态流量调节等来实现水陆统筹的管理。其中陆面管控措施中的源头控制主要包括农药化肥施用量的削减、保护性耕种措施的实施等；过程削减措施主要包括流域内土地利用格局的调整及植被缓冲带、人工湿地等工程型措施的建设等。

　　通过对流域水环境污染风险等级进行精细化的划分，能够有效避免“一刀切”的管理方法所导致的总成本投入大幅度增加，而实际产生的生态效益却较为有限的困境。根据污染源清单及潜在风险，分区、分级配置流域水环境污染治理措施，并结合GIS技术对流域内的水污染高风险地块实施空间降尺度处理，最大限度地精确识别高风险地块，确保政策措施的精准落地和作用的发挥。尤其是针对可能涉及移民搬迁问题的保护区划定，作为一种逐步达到国家有关规定的过渡方案，因地制宜，通过将关键源区识别结果和确保水质达标的河湖岸缓冲带划定方案相结合，对原有饮用水水源保护区划定方案进行精细化区分，综合划定不同水污染风险等级，逐步分批搬迁。过渡期间，要结合污染源清单，针对不同风险分区内的不同污染源提出相应的管控措施，更能体现出流域水环境分区、分类、精细化管理措施的优势。如贵州省《贵安新区环境保护规划》中就通过采用以上精细化划分方法，对原定饮用水水源保护区划方案进行精细化修订，进而配置差异化的政策措施。与在原饮用水源保护区一、二级风险区内全面铺开配置政策措施相比，仅移民搬迁措施一项，就能够节约成本投入约31亿元。

　　第四，全方位分析流域社会—生态系统承载力，分时调控。为了保证年际和年内河流水量变化对水环境容量的动态影响，需要构建时间上分段调控的“容量—总量—质量”控制体系。计算河流在丰、平、枯3个不同季节/年份的生态流量，以此来调整河流的环境容量和质量。以《贵安新区环境保护规划》为例，采用气候模式数据，用历史时间序列数据分析气候水文周期变化规律。考虑未来20年变化情景，分别计算丰、平、枯不同水文年河流径流量以及主要污染物的环境容量。基于水环境容量的上下限，分别采取不同的控制措施，如在枯水年，由于河流生态流量较小，采取陆面控制措施仍无法使河流水质达标，因此需要通过上游调水，增加生态流量，以保证下游水质达标。同时对面源污染也需要在不同水文年采取差异化的控制措施，如在丰水年，河流流量大、流速快，同时由于降水增加，土壤含水量接近饱和，地表径流产流迅速，因此，需要增加地表截留措施的配置面积，以降低水土流失导致的面源污染风险。而在枯水年，则需要对人工湿地等需水量较大的面源污染控制措施进行补水，以调节截污植物的生态功效，提高面源污染治理的效率。

　　3 协调发展，以最小代价实现水环境质量改善

　　有必要对政策措施的成本—效益进行分析和评价，选择成本效益高、便于推广，且可接受度高的政策措施实施，是决定措施是否适用的关键步骤。

　　受流域自然地理特征、生态环境承载力背景等因素的影响，水环境质量的改善，并不会随着污染物的减排而呈现线性下降的趋势。污染物减排量增加的边际效益存在关键阈值点，减排量达到拐点后，再付出巨大的经济代价来实施减排，所获取的水质改善效益极为有限。

　　不同于传统点源污染管理中政府主导的特点。考虑到非点源污染的农业属性较强，流域水环境的管理需要在政府主导的前提下，以农民为主体参与到流域水环境污染的治理中来。因此，政策措施的成本效益较高是其能够被农民采纳和应用并顺利实施的关键因素。

　　基于流域水污染关键源区识别的结果来配置政策措施是合理的做法，但是由于所识别的关键源区并非均匀、连续的分布于内部，因此其所在位置的自然地理特征、社会经济状况、水文、气象以及空间尺度的大小等均会对政策措施效果产生一定的影响。不同条件下的政策措施的成本-效益分析结果的差异性也较大。如不同宽度的缓冲带和不同深度的人工湿地对污染物的削减能力是不同的，同时其投资成本也不同。

　　因此，有必要对政策措施的成本—效益进行分析和评价，选择成本效益高、便于推广，且可接受度高的政策措施进行实施。这是决定措施是否适用的关键步骤，对于实现政策措施在空间布局上的成本—效益优化配置具有重要的指导作用。同时，对于在有限的资金和我国人多地少的现实条件下实现环境效益的最大化具有重要的实践意义。