编者按：1989年到2019年的30年间，政研中心作为国家生态环境保护宏观决策和管理支持机构，围绕习近平生态文明思想、环境与经济关系、环境法治、排污许可制、环境社会治理、环境健康风险管理、污染物与温室气体协同控制、国际环境政策比较等重点领域深入研究，形成了一系列政策研究专报、学术文章等成果。经在政研中心工作过、且具有高级职称或副司级职务以上的70名研究人员自荐确认，选取了70篇代表性文章，基本覆盖了政研中心相关研究学科领域，可以从一个侧面反映政研中心发展历程和不同历史时期国家环境战略与政策研究的热点趋势，也有较好的借鉴参考意义。现选取部分文章陆续进行转发，欢迎品读。
摘要：实施环境保护的金融政策是完善我国环境经济政策体系的重要内容之一。本文通过分析环保金融政策作用下各利益主体的行为选择，及对试点经验的总结分析，提出了我国制定环保金融政策时应着重解决的问题及相应建议。
制定实施有利于环境保护的金融政策是完善我国环境经济政策体系的重要内容之一，也是贯彻第六次全国环保大会精神和《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》（以下简称《决定》）的重要举措。通过与金融系统的合作，利用信贷影响企业的市场行为选择，可使决策朝有利于环境保护的方向发展，进而实现信贷风险的控制，达到市场多方主体受益和社会效益最优的政策目标。我国在1995 年出台过环保金融政策，中国人民银行下发了《关于贯彻信贷政策与加强环境保护工作有关问题的通知》，但由于当时所处的经济发展阶段和社会背景，并没有产生足够的政策影响力。随着科学发展观的提出，环境保护与金融风险的关系也日益密切，政策制定和执行的主体也发生了变化，环保金融政策的实施条件已经具备，如何制定出适合我国现阶段国情的环保金融政策，使之发挥出应有的作用和影响是当前应着重考虑的问题。
一、环保金融政策影响下银行、企业和环保部门三方的博弈分析
商业银行的追求目标是信贷预期收益最大，通过事前信贷审批程序，确定信贷风险，制定不同的利息水平，对贷款使用进行监督和检查，确保本金和利息的收回一系列经营活动来进行。企业的目标是选择进入的行业和生产技术工艺，以最低利息水平获得银行信贷资金，以最小成本投入生产，获得一定的预期利润。环保机构的目标是在执行成本最小的情况下，把企业带来的污染控制和减少到一定的容量内。这要通过其事前项目环保评价的审批和事后项目建成验收和投产的检查，以及与验收检查相联系的关停整顿治理意见等一系列政策工具来执行。
在目前环保政策的框架下，商业银行的信贷风险来自以上3个方面的对于信贷风险有关信息的了解程度以及相应的预期最大化行为。环保机构整顿关停政策执行严格程度将直接决定在建项目造成的不良贷款比例，以及相关的信贷风险程度。而其政策执行结果将会传递给商业银行和企业关于环保机构政策严格程度的信号，影响其各自的预期信贷收益和预期利润以及相应的信贷行为，最终影响商业银行信贷资金对于产业和产业生产技术工艺的项目选择决策。在假设环保机构完全严格执行整顿关停政策的情况下，信贷风险预期与其后果直接来自商业银行对于企业以及所选项目风险的了解程度和相应的预期最大化行为。
问题的起源是由于银行和企业自身对企业以及企业所选项目的环保风险和项目建成后实际生产的环保风险了解程度不一致，就是出现了信息不对称的情况。在商业银行对项目环保风险不如企业的信息不对称情况下，企业就会采取机会主义行为，从而增大银行信贷环保风险，反过来最终影响商业银行的信贷行为。
企业的机会主义行为可以分为2种。一是企业为了通过审批并以一定利息水平获得信贷资金，会隐瞒企业以及所选项目的真实性质，一旦项目建成未能通过验收，银行的信贷风险将随环保机构整顿关停政策执行的严格程度增大。当环保机构完全严格执行政策时，商业银行的信贷风险将会达到最大，信贷资金变成不良贷款，乃至呆账、坏账。二是企业通过了审批获得资金，项目建成验收投产，但企业并未按照审批和验收的生产技术工艺生产，商业银行的信贷风险也将随着环保机构整顿关停政策的执行严格程度增大，部分信贷资金会变成不良贷款。商业银行虽然不能完全了解上述企业隐藏项目环保风险信息和生产活动行动的行为，但它会预期到企业的机会主义行为。这样，在信息不对称情况下，完全严格执行环保政策可能会导致逆向选择行为，最终导致信贷配给现象：一是所有申请贷款企业中一部分得到贷款，而另外一部分遭到拒绝；二是一个企业的信贷需求只能得到部分的满足。
信贷配给作为信贷市场的典型现象，是由于信息不对称情况下，贷款企业的逆向选择和败德行为引起的长期均衡现象。信贷配给的解释如下：商业银行的预期信贷收益取决于利率水平和企业还贷的概率两个方面，因此，银行不但关心利率水平，还关心信贷风险。如果利率水平和信贷风险无关，在信贷市场供大于求时，商业银行可以通过提供利率水平来增加收益。这时，不存在信贷配给。问题在于，当商业银行不能完全了解各个企业的贷款项目风险时，它只能根据信贷市场的平均风险（概率）水平来调整利率水平，从而实现最大化的预期收益。按照平均风险水平调整的利率水平将会高于低风险项目愿意承担的利率水平，引发逆向选择行为，使得低风险项目的企业退出信贷市场，而按照平均风险水平调整的利率水平又会低于高风险项目企业能承担的利率水平，引发败德行为，鼓励高风险项目企业留在信贷市场中。随着商业银行根据留在信贷市场的项目风险水平不断调整利率水平，会鼓励企业选择更高风险的项目。结果，在信息不对称情况下，利率水平的提高可能会反而降低银行的预期收益。因此，商业银行宁可在相对低的利率水平上拒绝部分信贷需求，而不愿意调整利率来满足信贷市场的需求，从而导致信贷配给。此外，考虑到项目形成资产的变现能力时，商业银行信贷风险还将和项目投资形成的资产专用性密切相关。项目资产专用性的程度高低及其相关的资产变现能力决定着企业对商业银行的信贷偿还能力，从而直接影响银行的信贷风险。这意味着，在信息不对称情况下，一旦环保机构完全严格执行整顿关停政策，商业银行信贷可能会偏向某些资产专用性程度低、变现能力强的产业项目或者生产工艺流程项目。在以上分析的基础上，以下几方面的推论应在制定和实施环保金融政策的过程中着重考虑。
1.在环保整顿关停政策执行中，企业以及项目的环保风险信息对于银行规避信贷风险是至关重要的
商业银行规避风险的信息要求是随着环保政策执行的严格程度不断增大的。如果环保信息不能满足需要，在完全严格执行环保政策的情况下，除了会增加现有的不良贷款数量外，更可能导致信贷配给，信贷市场会处于长期失衡状态，信贷资金不能充分投入环保风险低的产业和企业项目中去，不利于经济发展。
2.从环保机构自身目标来看，环保机构如果能够提供给商业银行充分的企业环保信息，作为一种免费公共产品，信息可以导致一个社会福利整体提高多赢的局面
符合环保政策要求的企业项目或者生产工艺可以在合适的利率水平下得到信贷支持；银行信贷风险得以控制，以合意的利率水平提供信贷资金；环保机构有效执行环保政策，并达到积极引导信贷资金进入环保风险低的产业和企业项目，从而最终达到控制和减少企业生产带来的污染水平。
3.从商业银行和企业的目标来看，在一定条件下，二者都具有自己提供项目环保信息的动机，并因此而达到双赢局面
在环保机构完全严格执行环保政策的情况下，如果信贷市场供小于求，如果信息提供费用加利率低于市场平均风险利率水平，低风险项目企业方存在很强的提供环保信息激励。为了区别于高风险的项目，以合理的利率水平获得稀缺的信贷资金，低风险项目的企业除了接受市场利率水平外，还可以通过提供充分的信息来显示自身的项目风险性质，从而达到以合意利率水平获得信贷资金的目的。而在商业银行方面，当信贷市场供过于求时，银行为了以一定利率水平提供信贷，也将具有寻找信息、降低自身风险的激励。
以上述内容推论，在目前环保机构信息的分析处理能力水平下，要避免完全严格执行环保政策的带来信贷风险的不利影响，可以考虑将环保机构加工整理分析信息产品的职能分离为独立第三方加工整理分析，由商业银行或者企业来提供项目信息，环保机构保留提供信息的公共部门职能。
二、我国环保金融政策试点情况及主要问题分析
随着环境保护在国民经济中的地位不断提高，环境执法力度的不断加强，不符合国家环境保护政策要求的企业会被停产或关停，金融系统的信贷风险也会逐步增加。据中国人民银行某中心支行的初步统计，随着环保局加大环保执法力度，对违法企业关闭取缔的过程中，金融风险有着显著的增加。如焦炭行业的不良贷款率增加了28%，某省农联社也在环保整治过程中新增了23 亿多的不良贷款。
山西省、沈阳市环保局率先开展了环保金融政策的试点工作，与省市金融系统的相关部门联合制定了《关于落实国家环境保护政策控制信贷风险有关问题的通知》（山西省）、《关于加强对建设项目贷款环保审批管理的通知》（沈阳市），从加强环境保护、控制信贷风险的角度，将环保部门和金融系统紧密联系在一起，成为相互促进、共同发展的合作伙伴，改变了以往环境保护工作由环保局独自开展的局面。从地方实践来看，推行环保金融政策有助于实现环境保护和控制信贷风险的双赢局面。山西省环保局在对孝义市27个焦化项目下达停止建设和生产决定的同时，及时向中国人民银行太原中心支行发布了通报，提示金融系统注意信贷风险。这一通报得到了中国人民银行太原中心支行的积极回应，太原中心支行立即发布了《关于对孝义市27个焦化项目进行信贷风险提示的通知》，要求全省金融系统密切关注这27个焦化项目的进展状况，及早采取风险处置措施，确保信贷资金安全，有效规避了因环境保护所引发的信贷风险。
环保金融政策试点工作的开展，是我国环境经济政策应用的一个新“起点”，所表现出来的政策效果非常积极有益，也为全国范围内实施环保金融政策提供了许多可兹借鉴的经验。在试点工作中也显现出许多问题，迫切需要进一步修正和完善，这是国家在制定环保金融政策时必须着重考虑的问题。
1.环保部门在掌握企业环境信息方面还有许多工作要做
制定有利于环境保护的金融政策的一个非常基础的工作就是把企业环境信息纳入银行信贷征信系统，从网络技术上来说，环保部门与金融系统在信息接口上难度不大，当前最需要解决的是环保部门对企业的环境信息掌握并不充分，企业环境信息统计十分不完善，需要开展环保部门企业环境信息统计能力的建设，需从污染源监测、排污申报和环境统计等方面着手完善企业环境信息统计。另一方面，还需要进一步明确对金融系统提供的信息清单，既要保证信息的可用性和可借鉴性，也要确保信息的保密性和分级管理。
2.企业信贷待遇的公平性问题
目前的环保金融活动主要是针对不利于环境保护的企业开展的，主要限制他们的金融信贷活动。然而在考虑金融政策对不符合环保要求企业进行限制的同时，也应考虑给与有利于环保的企业一定的信贷支持。此外，还应考虑不符合环保的企业在改善其环境行为，在经环保部门认可符合国家环保政策后是否能够享受金融优惠政策等情况。在制定国家环保金融政策时需要考虑不同时期、不同企业、不同状况条件下信贷活动的支持与限制方式的选择。
3.环评验收与贷款发放在时间上的不一致，这是环保部门和金融系统都非常关注的问题
由于环保审批的周期较长，即使企业得到了环评批复，但在项目建成后验收不合格，前面的审批都会被否定。而银行对企业发放贷款主要参考的是环评批复，在其他手续都完备的情况下，就会开始发放贷款，如果项目没有通过环评验收，企业已经进入还贷期，贷款资金可能已经用于项目固定资产投资，企业无法投产肯定会给银行带来影响。如何解决（或降低）环评验收与贷款发放过程中可能出现的信贷风险是环保局和金融系统都需要考虑的问题。
4.政策应考虑区域的差异性
由于各地的经济水平、环保水平有很大差异，发达地区环保不达标的企业可能在欠发达地区是达标企业，而且不同地区的产业结构有很大区别，如山西省是我国的能源重化工基地，主导产业对资源和环境的影响都比较大，而别的省份可能不存在这些问题，如果采用“一刀切”的环保信贷模式，很可能对部分地区的经济产生很大影响。国家制定政策时要充分考虑这些因素，给地方职能部门适度的政策调整空间。
5.环境信息不对称的问题
以往金融系统与环保部门的合作非常少，随着形势发展的需要两部门开始尝试合作，要求把环保部门提供的企业环境信息纳入银行的征信系统，这为两部门的合作奠定了基础。地方目前正在开展试点工作，但不容忽视的是，即使在这一合作平台建设非常完善的情况下，也只能在项目申请贷款时有助于银行控制风险。对于已贷项目，如果运行期间不符合环保规定，也面临停产和关停的要求，而此时对于金融系统的通知都是在处罚后进行的，金融系统也很难提前进行风险规避。因此，为解决信息不对称问题，仅仅依靠有企业环境信息的征信系统还是不够的，金融系统还需要从环保部门定期得到更多的信息。
6.对于新旧项目如何区分信贷风险的问题
对于新建项目，多数商业银行都表示能够按照环保要求进行信贷审批，而对于有些老项目，尤其是一些老的国有企业，它们在建设初期就没有环评要求，银行在贷款时就没有环评批复可以作为参考，而目前银行信贷审批对环保的要求主要是环评批复，这种情况下，银行应该以什么作为审批环保标准。
7.专业知识所限，金融系统很难判断企业环境等级
环保与金融是专业知识相差比较大的行业。即使在环境信息比较全的情况下，金融系统对企业环境行为的识别还是不能保证万无一失，有可能会作出错误的信贷判断。由于多种原因，有可能出现环评越权批复的现象，金融系统对环保系统的环评审批职责划分并不了解，如果这种情况发生，也有可能增加信贷风险。此外，由于不了解环保管理体制，存在“求证无门”的现象，因为银行对企业的授信可能是针对集团公司，而不了解哪个点、哪个环节需要什么样的环保手续。
三、我国推行环保金融政策的建议
实施有利于环境保护的金融政策符合三个历史性转变和第六次全国环保大会的要求，是环保部门与金融系统共同开展环境保护工作的深入。在加强政府职能和保障部门利益的基础上，依靠环保金融政策将环保部门和金融系统紧密联系在一起，对今后的环保工作和环境政策制定都有着非常重要的意义。从山西省和沈阳市的试点经验来看，环保金融政策的实施既实现了多部门联合保护环境的目标，也最大限度的保证了金融系统的获利保值。在全国范围内实施环保金融政策时，需认真考虑试点工作中所显现的问题，尤其是信息沟通，建立一个相对完善的政策构架。
1.采取多种形式，增加信息的沟通与理解
针对金融系统提出的信息不畅、不了解环保管理等情况，经两部门的人员沟通，初步提出了以下方案：（1）加快将企业环境信息纳入银行征信系统的工作；（2）利用环保局和人民银行的网站，及时通报项目环评批复情况和相关的环境信息；（3）环保局与银行建立联系工作会议制度，可按季召开；（4）由环保局组织，每年定期对金融系统开展环保工作的培训；（5）建立联系人制度，在各级环保部门建立与金融系统的联系人，确保环保信息及时、准确地传达给金融系统；（6）建立内部通报制度，主要针对企业的环保处罚决定等，事前（或及时）召开小范围的内部通报会，环保与金融系统协商对策，控制信贷风险。
2.排污许可证制度评价老项目的信贷审批
老项目信贷审批的环境标准不易确定是政策需要解决的一个重要问题，很多老企业甚至都没有做过环境影响评价。因此，用排污许可证制度作为审批环境标准是个可行的办法，环保局可以给金融系统提供老项目每年排污许可证制度实施的情况，银行可以据此评定企业环境信用等级。如果企业经常出现超标或者违法排污现象的话，说明企业已经接近被处罚的边缘，金融机构可以根据排污许可证来划分老项目的信贷风险。同时排污许可证也可以作为企业新建项目审批的依据之一。
3.逐步推广项目建设过程环境监理
为确保项目建设过程符合环保标准，确保项目建设通过环评验收，降低银行信贷风险，很多人提出了建立项目建设环境工程监理制度的建议，利用市场第三方独立主体，开展工程环境过程监管工作。地方环保局表示，目前也开展了环境工程监理制度的试点工作，目前还有许多工作需要得到法律的确认才能开展，如监理收费问题，国家没有规定。向谁征收，由谁征收都不确定，是利用现有项目建设监理公司，还是重新建立新的监理队伍都需要认定。短期内在全国推广环境过程监理制度还有很大困难，应先开展试点工作。
4.采用更简单的方式划分企业环境等级
金融系统工作人员认为企业环境等级划分是个复杂的过程，他们也缺乏相应的知识结构，所以希望环保部门能够提供一个更为简易的方式来表示企业的环境等级。环保部门和金融系统今后将开展企业环境等级划分方面的研究，制定一个适宜的、易操作的企业环境等级划分方法。
