编者按：1989年到2019年的30年间，政研中心作为国家生态环境保护宏观决策和管理支持机构，围绕习近平生态文明思想、环境与经济关系、环境法治、排污许可制、环境社会治理、环境健康风险管理、污染物与温室气体协同控制、国际环境政策比较等重点领域深入研究，形成了一系列政策研究专报、学术文章等成果。经在政研中心工作过、且具有高级职称或副司级职务以上的70名研究人员自荐确认，选取了70篇代表性文章，基本覆盖了政研中心相关研究学科领域，可以从一个侧面反映政研中心发展历程和不同历史时期国家环境战略与政策研究的热点趋势，也有较好的借鉴参考意义。现选取部分文章陆续进行转发，欢迎品读。

　　摘要：从“十一五”开始，我国经济发展与环境保护之间的关系将发生较大的变化，即从“环境换取增长”的阶段转向“环境优化增长”的阶段。所谓环境优化增长，就是指把环境保护作为一种手段，使之改善和促进经济增长，从而达到环境保护与经济发展双重目标。一旦环境优化增长的理念得到认可，“国家意志”在环境保护上的表现就会与以往大不相同——将从根本上改变目前环境保护的从属、滞后、补救性质的地位，上升到主动、优先、预防的地位。因此，与时俱进地认识环境与经济的关系，充分揭示环境保护对于经济发展的意义和贡献，是我们当前应该认真做的一项工作。

　　我们正在进入第十一个五年发展计划时期，这个时期的一个重要特点是环境保护与经济发展之间的关系将发生重要转变，即从“环境换取增长”转到“环境优化增长”(这种转变实际上已经开始)，这是环境保护在“十一五”及今后的发展一个重要的条件和作用点。

　　一、经济发展仍然是影响环境保护的最重要因素

　　影响环境保护目标的因素有很多：经济发展的综合实力；人民生活水平状况；环境质量现状；政治和文化发展的水平；国家整体科技实力；国际环境保护形势的影响；等等。以上各种因素，无不具有很强的影响力，而深究下去则可看到，经济发展的综合实力是最为基础而至关重要的因素。无论我们关于环境的人文关怀如何强烈，无论我们从现实生活中感到享受良好的环境质量如何迫切，无论国际环境保护潮流如何要求，都需要一个前提，那就是经济发展必须得到保证并为环境保护提供必要的支撑力量。在现阶段，一切要求放弃经济发展而保护环境的要求是不被现实接受的；反之，放弃一些环境质量而发展经济是现实的。

　　二、“环境换取增长”的阶段

　　我国到目前为止的工业化过程，总体上具有“环境换取增长”的特点，即客观上放弃了一部分环境质量和环境福利来获得经济增长，而且确实取得了快速的经济增长，很大程度上改善了人民的生活，同时也出现了比较多和比较严重的环境问题。

　　这样一种判断，无需详细的统计数据来印证，大多数人都能直观地观察和感觉得到。很多地方污染十分严重，就是大量未经污染治理的企业集中在较小的地域内，使污染物排放超过环境容纳和净化能力所造成的。这些企业并没有损害环境的故意，他们不过是为了追求利润而已；当地政府对这种现象采取容忍态度，也不是故意要损害环境，不过是为了产值和收入，二者都是通过牺牲一部分环境来换取“増长”。

　　走这样一条道路，在急于追赶世界发展水平，且环境容量还有较大余地的情况下，是有一定客观性的。但是，经过较长一段时间后，这个阶段就基本到头了，这种发展方式不能继续下去了，因为按照这样的资源利用效率继续搞下去，当经济指标达到全面小康目标的时候，我国的资源和环境的消耗将承受不起。

　　目前，我国经济快速发展的同时，资源消费量急剧增加，环境压力越来越大，环境形势仍然十分严峻。主要污染物排放量超过环境承载能力，流经城市的河段普遍受到污染，许多城市空气污染严重，酸雨污染加重，持久性有机污染物的危害开始显现，土壤污染面积扩大。污染物构成日趋复杂，工业污染仍然突出，面源污染和生活污染比重上升，环境突发事故与隐患增多。生态恶化的趋势尚未得到有效遏制，水土流失和沙化土地量大面广，草原退化严重，森林生态功能不足，生物多样性减少，遗传资源流失，生态系统功能退化。由于环境污染和生态破坏引发的社会冲突日益增多。

　　显然，“环境换取増长”的发展方式是有严重后果的，不是一种可以长期采用的发展方式，当经济发展达到一定程度后，这种发展方式也必须有一个重大转变。

　　三、“环境优化增长”的新阶段

　　“环境换取增长”的发展方式应该向何处转变？有两种选择：第一种，反过来变为“增长换取环境”，即放弃(或部分放弃)经济发展而保护环境，但这是不被现实所接受的。发展是执政兴国的第一要务，中央的方针是“聚精会神搞建设，一心一意谋发展”，一切工作(包括环境保护)都要服从这个总方针，所以这种选择即使存在，也不能采纳。有人指出，有些自然保护区或重要生态系统不是要禁止建设而保护起来吗？我们认为，禁止建设不等于不发展，这些地区也是要求发展的，只是更多地是通过“生态补偿”等方式而发展。第二种，向着另一个方向变化，即以环境保护促进和优化经济增长，使增长和环境的目标都得到满足，我们称之为“环境优化增长”的新形态。

　　所谓环境优化增长，就是指把环境保护作为一种手段，使之改善和促进经济增长，从而达到环境保护与经济发展双重目标。在这个阶段，环境不再是被经济增长所牺牲、排斥的因素，相反是促进增长的因素。

　　举例说，我国开始引进国外汽车生产技术来发展汽车工业的时候，对汽车尾气排放标准要求并不是很高，这样生产出来的汽车，价格可以稍低，让人们先用上汽车(增长)，同时尾气排放较多，牺牲了一些空气质量，这就是“环境换取增长”的阶段。到了现在，因为汽车数量大增，城市大气环境容量有限，公众对环境质量的要求提高，原来的方式就不再适用了，而必须把尾气排放标准提得比较高(北京开始实施欧III标准)，通过这个环保要求，限制那些技术落后的汽车生产，激励新的汽车生产技术开发，从而使汽车工业脱胎换骨，得到优化。

　　类似的例子决不仅限于汽车工业发展，而是可以在整个经济体系中得到体现，这就是说，“环境优化增长”是一个普遍适用的发展方式。从“环境换取增长”转入“环境优化增长”具有必然性。

　　实际上，到目前为止，环境保护对于优化和促进经济增长是做出了很大贡献的。计量经济学中分析各种因素对经济增长的贡献，最常用的方法是美国经济学家索洛提出的“增长的核算”分析方法。该方法把经济增长的来源分为三个要素：资本积累、劳动力投入和全要素生产率提高。根据有关学者的研究，过去25年中，我国经济增长中资本积累的贡献率达到63.2%，劳动力投入的贡献为10%以下，全要素生产率提高的贡献接近30%，总体来看，全要素生产率增长率保持了较高的水平。环境保护对经济增长的贡献主要是通过对全要素生产率的贡献来实现的，即环境保护的各项措施，包括立法、标准、管理、执法等，促进了资源利用效率的提高，促进了生产技术的进步。同时环境保护也增进了资本积累，因为环境保护的要求催生了环保产业，它对整体经济增长起到了积累资本作用。虽然现在一时难以明确回答“环境保护究竟在全要素生产率提高的过程中占多大比重？”，但就像我们都同意说“健康的身体对人的事业成功贡献很大”一样，可以肯定地说环境保护对改善经济增长方式具有正面的作用。

　　四、为什么说进入“环境优化增长”新阶段是必然的

　　由“环境换取增长”到“环境优化増长”，表明环境保护与经济增长之间由一种此消彼长的替代关系，改变为一种相互促进的互补关系，“环境”由一种被放弃、被排斥的对象，转变为对经济增长起到促进作用的因素。这种转变在当前我国具有必然性。

　　党的十六届五中全会提出用科学发展观统领经济社会发展全局，这是我国发展领域一种极为重要的意识形态。提出科学发展观是重要的，但更重要的是“用科学发展观统领经济社会发展全局”，因为一旦把科学发展观确定为一种执政理念，作为执政党治理国家的根本原则和思路，那么，原有的经济增长方式、人们社会生活方式等各方面都必将发生重大变化。从这个角度说，我国从“环境换取增长”的阶段转入“环境优化增长”的阶段，作为这种重大变化的一种具体体现，也必将发生。

　　转变经济增长方式已经成为国家战略。从“九五”期间国家提出使经济增长方式由粗放型向集约型转变的任务以来，我国在转变经济增长方式方面取得了一些成效，根据国务院发展研究中心的研究，从1980—2002年的22年间，按照不变价格计算，每万元GDP能耗标煤下降了66.8%，电耗下降了22.7% ，从国际比较看，我国进步是明显的。但总体来看，我国经济增长方式没有发生根本性变化，上述进步是以过去经济增长粗放程度过高为基数的。我国矿产资源总回收率为30%，比世界先进水平低20%，生产、流通和消费领域普遍存在的效率低下和严重浪费，是人所共见的事实。原有经济增长方式所具有的高消耗、重污染的特征仍然表现得比较突出。随着经济规模迅速扩大和资源环境上的回旋余地越来越小，转变经济增长方式的要求越来越迫切，已经成为居于前列的国家战略。马克思在研究欧洲资本主义生产方式变化历史时曾指出：“牧羊业或整个畜牧业中，几乎都是共同利用土地，并且一开始就是粗放经营。……由于耕作的自然规律，当耕作已经发达到一定水平，地力已经相应消耗的时候，资本才会成为土地耕种上的决定因素。”就是说，为了适应土地稀缺的情况，经济增长方式由粗放型转向了集约型。现在，我国实际上也面临着同样的问题，即环境承载能力的稀缺，因此，在这个时候，一切有利于促进转变经济增长方式的途径和手段都是国家所欢迎和重视的，而我们所说的“环境优化增长”正是要把环境保护作为一种转变经济增长方式的手段，它是与国家战略完全一致的。

　　“十一五”规划提出建设环境友好型社会。环境友好型社会是指在社会生活的各个环节上都形成珍惜资源、保护环境的普遍意识和行为准则，达到人与自然和谐相处并使二者都得到持续发展的社会形态。环境友好型社会的具体形态包括无污染或低污染的技术、工艺和产品；对环境和人体健康无不利影响的各种开发建设活动；尽量循环利用资源的生产和消费方式；符合生态条件的生产力布局；少污染与低损耗的产业结构；环境友好型企业、绿色学校、绿色社区，等等。可以看到，环境友好型社会是随着人们对环境问题的认识不断调整而逐步深化的理念。环境友好技术、环境友好产品和服务、环境友好企业等局部性环境友好行为的发展，为环境友好型社会理念积累了认识和实践基础，环境友好型社会是统括这些具体行为的集合性概念。概言之，环境友好型社会就是在全社会形成不损害环境、有利于环境的生产和生活方式。环境友好型社会既是环境伦理观念，也是环境保护实践指南。“十一五”建设环境友好型社会，其实质就是以环境保护的标准去衡量社会、塑造社会、发展社会，这说明“环境优化増长”在“十一五”及今后将必然逐步显现。

　　五、环境优化增长的途径

　　一直以来，我们对环境保护对经济增长的正面贡献揭示和宣传得不够，而是比较习惯谈经济发展给环境带来了多大的压力(例如估算环境污染损失等)。现在，我们应该更多地论述环境保护对经济发展的作用和贡献，把环境保护与“发展”这个党执政兴国的第一要务更加正面和积极地联系起来。

　　用环境保护的要求来优化和促进经济增长，主要可以通过以下途径实现：

　　（1）提高环境标准

　　根据各国的发展经验，环境标准是随着经济发展水平提高而不断提高的，反过来环境标准的提高又引起经济领域革命性的变化，例如前述提高汽车尾气排放标准从而改善汽车工业发展是一个典型的例子。又例如提高食品中农药残留量标准后，催生了一个新产业——绿色食品产业。类似的例子可以说不胜枚举。可以说提高环境标准是改善经济发展质量的催化剂。

　　（2）提高环境法规要求

　　环境法规的严格化是一个必然趋势，它对经济增长方式可以起到比较明显的作用。例如，我国规定从“十五”开始，新上火力电厂必须脱硫，这个环境法规对电力产业而言就是一个新的约束条件，促使电力行业使用低硫煤或开发新能源，从而在整个经济体系中，高硫煤的使用比例就会下降。又例如，提高水资源使用费和污水处理费，提高垃圾处理费，就会促进全社会节约用水和减少垃圾产生量。又例如，很多地方采取了环保一票否决的制度，这对于当地改善经济结构、优化经济布局具有正面作用。

　　（3）建立环境保护激励制度

　　在环境保护政策中采取鼓励性的措施，有利于激励相关当事人采取新的发展方式，例如创建国家环境保护模范城市(“创模”)，就起到了催化城市发展转型的作用。自1997年实施创建国家环境保护模范城市以来，许多城市大幅度地调整了城市经济结构和城市功能，大规模增加城市环境基础设施建设，使很多城市的环境质量有了明显改善，城市人民群众享受的实际环境利益明显增加，一改过去留给人们的中国城市面貌陈旧、环境脏乱的老印象，赢得了人民群众和国际人士的真诚和客观的肯定。为什么“创模”能够取得明显的成效？因为很多城市在获得综合经济实力的较大增长后，环境质量成为城市继续发展和完善遇到的“瓶颈”之一。这个时候，“创模”正好提供了改善环境从而促进城市进一步发展的平台，因此，城市决策者们抓住机遇，顺风扬帆，拿出一部分发展成果来支付应付的环境成本，使城市发展进入到一个新阶段。

　　（4）环境保护直接产生新的利润

　　环境保护可以直接产生经济利润，这是环境保护优化和改善经济增长的最有说服力的证据之一。在这方面，循环经济和环保产业是最典型的两个领域(二者都是经济活动)。《中国环境报》报道说，江苏省昆山市IT产业蓬勃崛起，大量IT产品产生的废液、废渣以及固体废物，对周围生态环境造成了污染。精明的昆山人把眼睛紧紧盯住了IT产业产生的各类废物，通过积极引进发展循环经济的先进技术，巧妙构织成一个个IT产业的“延长链”，组建成立了20多家专门“吃废”的企业，使IT产业产生的各类废物，“摇身一变”成为高附加值的新产品。短短几年间，在昆山市已形成了以IT产业为依托，以大力发展循环经济和构筑资源节约型体系为特色的新型工业化“链环群”。这些事例说明环境保护对经济增长的促进作用和直接贡献是明显的。在环境优化增长的发展方式下，过去作为废物而被抛弃的部分资源，经过循环经济和环保产业的作用，又被提取了新的价值,这构成了经济增长的新内容。

　　六、 环境保护的新定位

　　环境之于经济，犹如考试之于学生。没有学生喜欢考试，但考试确实促使学生提高了成绩。对于小学生，考试可以容易一点，但高等学校的考试应该严格而且监考要严，这样才能选拔才俊，激励后生。对于已经进入相对成熟阶段的我国经济体系而言也是这样，提高环境保护要求且严格执法，会促进经济增长方式转变，提高经济发展质量。

　　环境优化增长是一种新型的环境与经济关系。一旦这种新型理念得到国家和社会的认可，环境保护的地位将会与以往大不相同——从目前从属、滞后、补救性质的地位，转换到主动、优先、预防的地位，环境保护所需要的条件(如立法、标准、体制、能力等)，将会得到不同于现在的待遇。

　　因此，与时俱进地认识和阐述新型的环境与经济关系，充分说明环境保护对于经济发展的意义和贡献，是我们应该尽快开展的一项工作。

　　（本文作者为原政研中心主任夏光；原文发表于《环境保护》2006年第4期）