我国是原料药生产和出口大国，原料药生产过程污染严重，是《水污染防治行动计划》专项整治十大重点行业之一。近年来在环保重拳整治下，尽管制药行业COD排放量有所下降，但氨氮、SO2、NOX等污染物排放量仍较大，生产过程污染较重的原料药企业数量也呈增长态势，部分原料药受供求关系影响还出现产能过剩的现象。
调研发现：出口退税是部分原料药企业利润的主要来源，也是这些企业长期得以生存下去的重要原因。调整出口退税政策，用市场力量推动制药行业突破转型升级瓶颈，是解决行业污染问题的重要手段。
一、我国制药行业总体情况
（一）我国是制药大国，产地相对集中
改革开放以来，我国医药产业随着国家综合实力的提升驶入了快速发展通道。2011年至2016年，制药行业的工业销售产值（当年价）由14941.99亿元增长到28417.72亿元，增幅为90.2%，远超全球医药行业平均增速。相关统计显示，我国有药品生产企业许可证6800多件，药品经营企业46万多家，是名副其实的制药大国。从产地和主要出口省份来看，2016年我国制药行业工业销售产值排行靠前的省份主要集中在华东、东北和华南地区。
（二）我国是原料药生产和出口大国，贸易顺差大
2012年到2016年，我国原料药工业销售产值由3176.91亿元增长至4935.43亿元，增幅为55.4%，占制药行业工业销售产值比重基本维持在17%-18%之间，产能占全球五分之一以上，排世界第二。出口数据显示，2016年我国销售的原料药中有12.56%出口至海外。出口地区主要为印度、美国、日本、韩国、德国等地。从品种来看，我国出口主要以大宗原料药为主，在维生素C、青霉素钾盐、扑热息痛、阿司匹林等方面占绝对优势，在60多个品种上具有较强竞争力。
（三）制药行业准入门槛低，原料药企业底数不清，部分产能过剩
我国制药行业发展迅速，2012年至2016年4年间，规上制药企业由6387家增加到7541家，其中规上原料药企业由1186家增加到1301家。由于制药行业，特别是原料药行业进入门槛低，受利润驱动，部分精细化工企业或以资产重组、资源整合为幌子，或以委托生产为借口进行非法的“原料药”生产，再加上只供出口的原料药生产企业在国内可以不注册，导致整个原料药行业底数不清。受市场利润变动影响，原料药生产一度出现产能过剩局面。
（四）原料药生产过程污染较大，治理成本较高
过去几年，制药行业污染物排放量呈增加态势，2011年到2015年，氨氮排放量由7240吨增加到7730吨，全行业排放占比由2.8%增长到3.9%。工业SO2和NOX的排放量也由2011年的10.4万吨和2.9万吨增长至2015年的134.6万吨和64.2万吨，分别增长了11倍和21倍。其中，原料药更是由于生产过程中产生的“三废”量大、成分复杂，且单一废弃物的回收经济率不高，对环境造成较大压力。
二、污染严重且产能过剩原料药企业赖以生存的原因分析
（一）出口退税是规模小、污染大原料药企业利润的主要来源
我国原料药保持高位出口退税率，2018年维生素C和维生素E为16%，头孢类在10%-16%，青霉素类维持在13%-16%左右。我国原料药行业，特别是生产中间体的企业仍以中、小型企业为主，占比70%以上，大宗原料药出口平均净利润率仅为2%-5%，如果扣除出口的退税部分，这些企业的净利润将为负。可以说，这些小企业基本依靠出口退税维持生产。
（二）原料药生产进入门槛低、出口许可形式化管理，导致药企缺乏升级动力
由于我国大部分原料药生产领域技术含量不高，进入门槛较低，使得企业很容易进入或退出原料药生产行业，反映在市场行为上就表现为，一旦行业利润发生变动，相关企业很容易生产或停产相关原料药。此外，尽管我国为加强原料药出口管理，将维生素C、青霉素工业盐等原料药明确列入出口许可证管理产品名录，但事实上在操作时，出口商获得相关出口合同即可自动获得许可证，属于自动许可，没有任何出口限制。这样企业行业准入和出口门槛均很低，缺乏升级改造及环保投入的动力。
（三）医药品出口额变动与出口退税率变动高度相关
2005年以后，我国出口退税政策走向成熟，基本每年均会对相关产品的出口退税率进行调整。其中涉及医药产业的出口退税调整年份主要在2009年、2010年、2014和2018年。相关数据显示，在2009年涉及医药产业产品的出口退税率增加后，次年医药品出口额增长率飙升至24%，效果明显。同样，在2010年我国取消部分医药品出口退税优惠政策后，此后2年我国医药品出口增长持续下降，直到2013年增长率才有所抬升。
在环保政策倒逼机制下，部分污染大、规模小的原料药企业受成本上升影响已退出行业生产，但是在出口退税政策调整驱动下，面对国外市场需求，部分“小、散、污”原料药企业又“死灰复燃”，这就像一个人嘴里长溃疡，表面是上火，实际是脾虚气血不足，如果“治标不治本”，疾病就很难“断根”。
三、取消原料药出口退税的影响分析
出口退税是部分原料药企业利润主要来源之一，取消出口退税将会影响这部分企业的生存，但能起到调整优化产业结构、促进制药行业提质增效和转型升级的作用，具体影响分析如下。
（一）加速制药行业结构调整，推动产业转型升级
原料药出口退税率下调或取消，将进一步提高原料药企业的成本，从而控制低附加值产品出口量，减少市场无序竞争的局面，特别是将加快促进高污染、高耗能、低附加值的化学原料药及制剂生产企业洗牌，那些没有竞争力的原料药企业将沦为僵尸企业，然后被并购、重整或破产出局。此外，由于制剂药附加值和利润较高，出口退税政策的调整，将加速资本从原料药行业退出并进入制剂药行业，从而推动制药行业整体转型升级。
（二）降低部分原料药企业国际竞争力
一直以来，我国原料药出口保持高速发展的根本原因在于成本价格优势，而出口退税又是这些企业具有成本价格优势的主要根源。降低或取消部分原料药的出口退税，将会使这些企业失去利润来源，出口价格将大幅提升，会损害我国这部分原料药企业在国际市场上的竞争力，使其在与主要对手印度医药企业的竞争中处于劣势，有些已经停产的印度厂商有可能恢复生产，国外客户就有可能选择从印度进口，从而不得不将多年培育起来的国际市场拱手让给竞争对手。
（三）动摇原料药生产和出口企业生存利润空间
出口退税在很长一段时间内是中国原料药出口企业的利润保障。许多产品也正是因为有5%-17%不等的出口退税，才能将价格报得很低。一些低成本、低技术、低价格、低利润的产品正是由于有了退税的保护才得以发展。而出口退税率的大幅调整，可能会造成一些医药出口企业面临亏损，甚至相当一部分企业可能破产，导致失业加剧，可能会给我国经济、就业等指标造成一定压力。
（四）对我国原料药市场产生冲击，存在影响基药供应的潜在风险
尽管我国原料药出口量大，但并不是所有品种原料药均掌握了出口定价权。出口退税减少，未掌握定价权企业将承担相关利润损失，部分企业很可能因此退出原料药生产。经历市场利润降低的不断“清洗”后，某些原料药品种将形成独家垄断或无人生产的局面，最终造成药品成本抬升。
四、政策建议
为推动制药行业治污减排、转型升级、绿色发展和高质量发展，降低部分原料药出口退税率仍不失为一副治理制药行业环境污染的“治本”良药。作为一项储备政策，在未来适当时候应积极利用出口退税政策调整，主动推动制药行业供给侧结构性改革，压缩低端原料药产能、淘汰污染较大的生产工艺，提升产品质量和生产技术；优化制药企业生产布局，鼓励有条件地区设置园区，将原料药生产布局在污染负荷较小、环境容量相对较大的区域；有序推进制药行业出口退税政策调整，规范基药市场供给，确保民生不受冲击。具体建议如下：
1.适时逐步降低乃至取消生产工艺污染大、产能过剩的原料药出口退税。根据不同产品、不同生产工艺对污染的贡献情况，调整优化产品的出口退税率。由于青霉素工业盐、6-氨基青霉烷酸（6-APA）、维生素C等原料药生产过程污染较重，且这些品种在国际上我国具有较强的定价能力，出口退税等于用我国环境空间和利润补贴下游需求国家，因此，建议把降低直至取消这些原料药的出口退税作为环境政策储备，根据环境需求和贸易形势适时调整这些原料药的出口退税率。
2.将环境认证（ISO14000）和环境业绩作为企业出口备案材料。在合适时机下，各相关部门实施政策联动、信息共享，打组合拳，将制药企业是否取得相关环境认证以及过去的环境业绩作为该企业出口备案必须提交的材料。
3.有序推进原料药进口替代。配合我国扩大进口的宏观政策，借鉴国际经验，在保障基药生产原料供应和制药全产业链供给安全前提下，加大对生产过程污染较大的原料药进口替代的实施力度。主要措施有：对于生产过程高耗能高污染的原料药通过降低进口关税，降低进口门槛，鼓励这部分原料药进口；鼓励制药企业将部分原料药生产和投资安排到海外；将原料药业务转包给其他国家，从而以海外生产原料药替代国内生产，以期减少国内污染。
