2017年12月18日至20日召开的中央经济工作会议，明确了以新发展理念为主要内容的习近平新时代中国特色社会主义经济思想。会议指出，中国特色社会主义进入了新时代，我国经济发展也进入了新时代，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。会议确定，按照党的十九大的要求，今后3年要重点抓好决胜全面建成小康社会的防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治三大攻坚战。同时，会议指出，要围绕推动高质量发展，做好8项重点工作，其中包括大力破除无效供给，把处置“僵尸企业”作为重要抓手，推动化解过剩产能；深入实施“水十条”，全面实施“土十条”。这既是对近年来生态环保保障高质量发展作用的肯定，也是对今后进一步强化生态环保以优化经济发展的重要部署。
本文拟就生态环保在推动经济高质量发展的关系与作用，在理论方法、实践路径等方面进行探索，并提出相应的政策建议。
一、生态环保与高质量发展的关系
实践证明，生态环保是高质量发展的重要目标和重要标志，也是推动经济高质量发展的重要手段；高质量发展是建立在生态环保不断强化的基础上，又反过来促进生态环保管理质量的提升，是良性互动、循环推进的辩证关系。
首先，高质量发展是很好满足人民群众美好需求的发展，生态环保是美好需求的重要内涵，所以生态环保本身就是高质量发展的目标之一。十九大报告指出：“我们要建设的现代化是人与自然和谐共生的现代化，既要创造更多物质财富和精神财富以满足人民日益增长的美好生活需要，也要提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要。”高质量发展是我国走向现代化的重要路径，绝不是经济一个维度的增长，而是应当为现代化的所有目标提供基础保障，生态环保无疑就是其中重要的方面。反之，如果经济规模继续增大，生态环保却难以让广大人民满意，清新空气、清洁的水、安全的食品等优质生态产品没有得到充分保障，人民的幸福感、获得感将大打折扣，很难称之为高质量增长。
其次，生态环保是衡量高质量发展的重要标志。这不仅因为，生态环保是高质量发展的重要目标，还因为高质量发展的成效和结果，在许多方面都与生态环保密不可分，都会体现为生态环保的进步。不管是深化供给侧结构性改革，还是实施乡村振兴战略、区域协调发展战略等，这些高质量发展的重点任务取得实效，必然极大缓解生态环保的压力，最终将直接反应到环境质量改善、资源利用效率提高等方面。反之，这些任务如果面临一定的困难和挑战，在某些领域某些环节进展得慢一些，其问题也将体现在生态环保中。例如，供给侧改革中，去除落后产能等无效供给如果进展不够快，对环境质量改善的压力就会持续存在。因此，生态环保是衡量高质量发展的重要标志
再次，生态环保是促进经济高质量发展的重要手段。一方面，由于生态环保是目标导向，是重要标志，因此将与高质量发展的战略布局充分融合，作为顶层设计的重要一环发挥作用，让高质量发展建立在“只有恢复绿水青山，才能使绿水青山变成金山银山”这一前提之上。另一方面，生态环保在高质量发展的重要任务和实施路径上，将发挥重要的规范性、调节性和促进性作用。实践表明，不管是经济发展还是改善民生的一些重要工作，如果一开始就充分融合生态环保的要求，不仅避免了“先污染后治理”的后遗症，减少了“返工”成本，而且为很长一段时间内的持续发展打下基础。近年来，国家通过以奖代补等方式推进农村污染综合整治，不仅改善了环境，而且为许多农村带来了许多经济增长点，就是一个例证。相反，一些地方一些部门一些经济政策与生态环保“两张皮”，看似摆脱了生态环保的“束缚”，实则将许多本应发现的问题和矛盾掩盖了，最终在产业布局和结构、发展效益等方面实际上不是盈利而是“欠账”。所以，通过算综合账、整体账、长久账，生态环保为高质量发展提供了重要手段。
从上面的阐述可以看出，生态环保与高质量发展是相互融合，密不可分的。高质量发展要求的提出，对生态环保提出了新的更高要求，同时也提供了新的重要发展机遇。生态环保需要从更广的视角，从全面的领域，从更关键的环节入手，形成一整套治理制度和治理能力，并努力与高质量发展深入融合，与高质量发展互相呼应、相互促进，形成良性循环。这也是我国生态文明建设的应有之义，也是我国将为全球可持续发展提供的中国方案之一。
二、今后三年的污染防治攻坚战将是促进我国经济向高质量转变的重要手段
污染防治攻坚战不仅是生态文明建设的主要内容和重要成就，也促进了我国工业企业的整体转型升级。2016年以来，生态环境保护在推进供给侧结构性改革、加快产业结构转型升级的作用日益凸显。在解决突出环境问题、改善生态环境质量的同时，推动我国经济在实现高质量发展上不断取得新进展，实现了环境效益、经济效益的双赢。
国家统计局数据显示，2017年1-10月份，工业企业技术改造投资85107亿元，增长14.1%，增速比前三季度提高1.3个百分点。其中，制造业技改投资75549亿元，增长13.4%，增速比前三季度提高1.3个百分点，相较于2016年、2015年和2014年分别提高3.7、6.6和8.9个百分点。
近期，环境保护部环境与经济政策研究中心在对钢铁、有色金属、制革、水泥、化工、焦化、印染、电镀、造纸、制药等10个重污染行业近5年的财务数据分析后发现，重污染行业主营业务收入从2013年10月的45.07%下降到2017年10月的39.73%；资产规模占全体工业企业的比重出现明显下降，从41.54%下降到31.82%，但利润总额占比波动虽然较大，但依然表现出了增加趋势。2013年10月至2017年10月，重污染行业的利润总额占比在四年间上升了4.77%，其中最高增幅达到9.13%。
数据表明，环保政策加速了相关行业淘汰落后产能的速度，在重污染行业的存量投资去化，增量投资受到抑制的同时，提高了行业的整体技术水平和行业集中度，行业集中度提高有效缓解了产能过剩对产品价格的压制，进而提高了相关行业的盈利能力。
三、许多区域和行业已经实现将绿水青山逐步变成金山银山
山东省和河北省作为京津冀及周边地区，污染防治压力很大。但是许多地区通过努力，将压力转化为动力，积极改革创新，探索出许多有效措施，降低了环境污染和生态破坏，保住了绿水青山，而且实现了较高质量的经济发展，将绿水青山变成了金山银山。
例如，山东地区自2010年起，实施了高标准的排污标准，同时取消了按照不同行业区别对待的排放政策，重污染行业不再享受污染特权。这一政策倒逼山东地区造纸行业的企业大规模进行技术改造，无法做到环保达标的企业则开始有序退出。到目前为止，山东地区200多家造纸企业减少到十余家，主要污染物排放量大幅减少，行业整体规模和实现利税反而大大提高。
再如，河北省邯郸市永年区是中国最大的标准件生产中心，每年的用钢量290万吨，产值190亿，在创造巨大GDP的同时也带来了大量污染。永年区地方政府在本轮环保督察中，通过“关停一批、入园一批、升级一批”的方式，实现了标准件行业的涅槃升级。目前，永年区标准件产业用钢量较整治前减少55.6万吨，但产品每吨利润最高增加了1200元，整个产业可增加利润5亿元；纳入一般纳税人的标准件企业增加390家，新增直接出口企业8家；符合规上入统条件的标准件企业达到10家，占全区今年新增规上企业17家的半数以上；今年1-9月份，全区生产总值完成210亿元，增长7.8%；1-10月份，全部财政收入、公共预算收入分别完成17.8亿元、11.2亿元，分别增长10.9%、10.6%，均达到两位数增长，真正实现了环境效益和经济效益的“双提升”。整顿后，全区减少5000余家标准件企业，占总量的三分之一，但行业缴纳的利税却基本与2016年持平。随着高新项目的陆续启动，2018年标准件行业的利润有望实现翻一番。
四、进一步强化生态环保以保障高质量增长的建议
首先，加强生态环保与高质量增长战略目标的衔接，当前重点抓治理制度的衔接。按照十九大的要求，生态环保领域的重点是强化排污者责任，健全严惩重罚制度。特别是强化散乱污整治；不达标的企业要坚决关停，绝不手软；具有整改条件的应在一定期限内整改完成。同时，推进和加大第三方运营和社会投入，动员全社会力量通过投资生态环保，真正为构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的治理体系。这些治理制度和治理体系，与高质量增长的目标、路劲之间是高度吻合的，是一个发展方向的不同侧面，应该更加重视其相互融合、相互呼应、相互促进。
其次，污染防治攻坚战的力度要进一步加强。打好污染防治攻坚战是党的十九大和中央经济工作会议的明确要求，打好污染攻坚战能够保障经济向高质量发展，下一步要进一步加强。一是进行清洁生产改造。目前，部分产能仍处于过剩甚至严重过剩阶段，推动高质量发展就是要暂停一部分的发展，应该要利用补偿的方式加快产能推出。当前大气十条下，冬季散煤的治理取得重要成效，应当抓住机遇加快推进大气污染治理领域的清洁生产设计，做好五年规划。二是强化基础设施建设。例如，管网要大搞，污水处理要向农村延伸，要努力实现水十条提高治理能力和运行能力的要求；三是环保督察执法应当继续保持严格态势，同时有计划、分阶段实施，以使得社会、企业有稳定的预期，从而可以长期布局、持续推进技术创新。四是环保政策的制定和督查执法要避免一刀切，对有治理潜力的企业，可通过财政扶持、税费优惠等经济政策，健全排污交易等市场机制，让企业从环境治理上获益，引导企业进行环保改造。五是强化政策配套、协同。环保政策应当与产业升级、人员安置、供求关系等方面政策进行协调。同时，要预防一些地方或者部门借助环保政策的手段，处理一些与环保无关的难题。六是要加大舆论引导，让企业、公众和全社会全面认识环保政策的作用、成效。七是要改善地方考核机制，提升生态环保权重，避免“鞭打快牛”，即环保执法做得好的地区反而发展受损的不合理局面。
再次，加大生态环保建设的力度。优质的生态产品长期缺乏，很多好的生态环境被破坏掉了，我们现在到了有能力修复的阶段。一是要实施好“十三五”规划确定的生态保护修复重大工程。国务院印发的《“十三五”生态环境保护规划》提出了“环境治理保护重点工程”和“山水林田湖生态工程”两大类25项重点工程。二是工程投资方面，《“十三五”生态环境保护规划》鼓励建立多元化投资格局，多渠道筹措资金，主要以企业和地方为主，中央财政根据中央与地方事权划分原则给予适当支持。三是培育一批专门从事生态保护修复的专业化企业。《“十三五”生态环境保护规划》明确要加大对环境污染第三方治理、政府与社会资本合作模式的支持力度。根据《国务院办公厅关于推行环境污染第三方治理的意见》要求，环境保护部专门印发《关于推进环境污染第三方治理的实施意见》，大力推进环境污染治理“市场化、专业化、产业化”。这也将有利于落实十九大报告中提出的“构建市场导向的绿色技术创新体系”“壮大节能环保产业”等要求。
最后，大力推进绿色金融。党的十九大和中央经济工作会议强调，要防范化解重大风险，重点是防控金融风险。从环保的实践来看，做好绿色金融一方面有利于打好污染攻坚战，有利于恢复绿水青山，另一方面也有助于防范金融风险。截至10月上旬，各地涉及大气污染的“散乱污”企业6.2万家，这些“散乱污”企业如果涉及金融的支持，那不可避免会涉及金融风险，这种风险在未来有可能会延续。因此，下一步建议绿色金融着重加快以下工作：一是推动银监会、人民银行研究制定环境违法等信息纳入金融基础数据库，并提升应用成效的相关文件。二是配合人民银行，继续指导地方开展绿色金融试验区建设，着重推动、支持地方环保部门在实验区创建中更加积极主动地发挥作用。三是加快相关基础研究工作，及时将研究成果提供人民银行等部门，以充分反映生态环境保护的要求。
杨姝影：环保部政究中心政策部副主任；张晨阳，政策部 助研；李晓，中国社会科学院研究生院
本文拟就生态环保在推动经济高质量发展的关系与作用，在理论方法、实践路径等方面进行探索，并提出相应的政策建议。
一、生态环保与高质量发展的关系
实践证明，生态环保是高质量发展的重要目标和重要标志，也是推动经济高质量发展的重要手段；高质量发展是建立在生态环保不断强化的基础上，又反过来促进生态环保管理质量的提升，是良性互动、循环推进的辩证关系。
首先，高质量发展是很好满足人民群众美好需求的发展，生态环保是美好需求的重要内涵，所以生态环保本身就是高质量发展的目标之一。十九大报告指出：“我们要建设的现代化是人与自然和谐共生的现代化，既要创造更多物质财富和精神财富以满足人民日益增长的美好生活需要，也要提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要。”高质量发展是我国走向现代化的重要路径，绝不是经济一个维度的增长，而是应当为现代化的所有目标提供基础保障，生态环保无疑就是其中重要的方面。反之，如果经济规模继续增大，生态环保却难以让广大人民满意，清新空气、清洁的水、安全的食品等优质生态产品没有得到充分保障，人民的幸福感、获得感将大打折扣，很难称之为高质量增长。
其次，生态环保是衡量高质量发展的重要标志。这不仅因为，生态环保是高质量发展的重要目标，还因为高质量发展的成效和结果，在许多方面都与生态环保密不可分，都会体现为生态环保的进步。不管是深化供给侧结构性改革，还是实施乡村振兴战略、区域协调发展战略等，这些高质量发展的重点任务取得实效，必然极大缓解生态环保的压力，最终将直接反应到环境质量改善、资源利用效率提高等方面。反之，这些任务如果面临一定的困难和挑战，在某些领域某些环节进展得慢一些，其问题也将体现在生态环保中。例如，供给侧改革中，去除落后产能等无效供给如果进展不够快，对环境质量改善的压力就会持续存在。因此，生态环保是衡量高质量发展的重要标志
再次，生态环保是促进经济高质量发展的重要手段。一方面，由于生态环保是目标导向，是重要标志，因此将与高质量发展的战略布局充分融合，作为顶层设计的重要一环发挥作用，让高质量发展建立在“只有恢复绿水青山，才能使绿水青山变成金山银山”这一前提之上。另一方面，生态环保在高质量发展的重要任务和实施路径上，将发挥重要的规范性、调节性和促进性作用。实践表明，不管是经济发展还是改善民生的一些重要工作，如果一开始就充分融合生态环保的要求，不仅避免了“先污染后治理”的后遗症，减少了“返工”成本，而且为很长一段时间内的持续发展打下基础。近年来，国家通过以奖代补等方式推进农村污染综合整治，不仅改善了环境，而且为许多农村带来了许多经济增长点，就是一个例证。相反，一些地方一些部门一些经济政策与生态环保“两张皮”，看似摆脱了生态环保的“束缚”，实则将许多本应发现的问题和矛盾掩盖了，最终在产业布局和结构、发展效益等方面实际上不是盈利而是“欠账”。所以，通过算综合账、整体账、长久账，生态环保为高质量发展提供了重要手段。
从上面的阐述可以看出，生态环保与高质量发展是相互融合，密不可分的。高质量发展要求的提出，对生态环保提出了新的更高要求，同时也提供了新的重要发展机遇。生态环保需要从更广的视角，从全面的领域，从更关键的环节入手，形成一整套治理制度和治理能力，并努力与高质量发展深入融合，与高质量发展互相呼应、相互促进，形成良性循环。这也是我国生态文明建设的应有之义，也是我国将为全球可持续发展提供的中国方案之一。
二、今后三年的污染防治攻坚战将是促进我国经济向高质量转变的重要手段
污染防治攻坚战不仅是生态文明建设的主要内容和重要成就，也促进了我国工业企业的整体转型升级。2016年以来，生态环境保护在推进供给侧结构性改革、加快产业结构转型升级的作用日益凸显。在解决突出环境问题、改善生态环境质量的同时，推动我国经济在实现高质量发展上不断取得新进展，实现了环境效益、经济效益的双赢。
国家统计局数据显示，2017年1-10月份，工业企业技术改造投资85107亿元，增长14.1%，增速比前三季度提高1.3个百分点。其中，制造业技改投资75549亿元，增长13.4%，增速比前三季度提高1.3个百分点，相较于2016年、2015年和2014年分别提高3.7、6.6和8.9个百分点。
近期，环境保护部环境与经济政策研究中心在对钢铁、有色金属、制革、水泥、化工、焦化、印染、电镀、造纸、制药等10个重污染行业近5年的财务数据分析后发现，重污染行业主营业务收入从2013年10月的45.07%下降到2017年10月的39.73%；资产规模占全体工业企业的比重出现明显下降，从41.54%下降到31.82%，但利润总额占比波动虽然较大，但依然表现出了增加趋势。2013年10月至2017年10月，重污染行业的利润总额占比在四年间上升了4.77%，其中最高增幅达到9.13%。
数据表明，环保政策加速了相关行业淘汰落后产能的速度，在重污染行业的存量投资去化，增量投资受到抑制的同时，提高了行业的整体技术水平和行业集中度，行业集中度提高有效缓解了产能过剩对产品价格的压制，进而提高了相关行业的盈利能力。
三、许多区域和行业已经实现将绿水青山逐步变成金山银山
山东省和河北省作为京津冀及周边地区，污染防治压力很大。但是许多地区通过努力，将压力转化为动力，积极改革创新，探索出许多有效措施，降低了环境污染和生态破坏，保住了绿水青山，而且实现了较高质量的经济发展，将绿水青山变成了金山银山。
例如，山东地区自2010年起，实施了高标准的排污标准，同时取消了按照不同行业区别对待的排放政策，重污染行业不再享受污染特权。这一政策倒逼山东地区造纸行业的企业大规模进行技术改造，无法做到环保达标的企业则开始有序退出。到目前为止，山东地区200多家造纸企业减少到十余家，主要污染物排放量大幅减少，行业整体规模和实现利税反而大大提高。
再如，河北省邯郸市永年区是中国最大的标准件生产中心，每年的用钢量290万吨，产值190亿，在创造巨大GDP的同时也带来了大量污染。永年区地方政府在本轮环保督察中，通过“关停一批、入园一批、升级一批”的方式，实现了标准件行业的涅槃升级。目前，永年区标准件产业用钢量较整治前减少55.6万吨，但产品每吨利润最高增加了1200元，整个产业可增加利润5亿元；纳入一般纳税人的标准件企业增加390家，新增直接出口企业8家；符合规上入统条件的标准件企业达到10家，占全区今年新增规上企业17家的半数以上；今年1-9月份，全区生产总值完成210亿元，增长7.8%；1-10月份，全部财政收入、公共预算收入分别完成17.8亿元、11.2亿元，分别增长10.9%、10.6%，均达到两位数增长，真正实现了环境效益和经济效益的“双提升”。整顿后，全区减少5000余家标准件企业，占总量的三分之一，但行业缴纳的利税却基本与2016年持平。随着高新项目的陆续启动，2018年标准件行业的利润有望实现翻一番。
四、进一步强化生态环保以保障高质量增长的建议
首先，加强生态环保与高质量增长战略目标的衔接，当前重点抓治理制度的衔接。按照十九大的要求，生态环保领域的重点是强化排污者责任，健全严惩重罚制度。特别是强化散乱污整治；不达标的企业要坚决关停，绝不手软；具有整改条件的应在一定期限内整改完成。同时，推进和加大第三方运营和社会投入，动员全社会力量通过投资生态环保，真正为构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的治理体系。这些治理制度和治理体系，与高质量增长的目标、路劲之间是高度吻合的，是一个发展方向的不同侧面，应该更加重视其相互融合、相互呼应、相互促进。
其次，污染防治攻坚战的力度要进一步加强。打好污染防治攻坚战是党的十九大和中央经济工作会议的明确要求，打好污染攻坚战能够保障经济向高质量发展，下一步要进一步加强。一是进行清洁生产改造。目前，部分产能仍处于过剩甚至严重过剩阶段，推动高质量发展就是要暂停一部分的发展，应该要利用补偿的方式加快产能推出。当前大气十条下，冬季散煤的治理取得重要成效，应当抓住机遇加快推进大气污染治理领域的清洁生产设计，做好五年规划。二是强化基础设施建设。例如，管网要大搞，污水处理要向农村延伸，要努力实现水十条提高治理能力和运行能力的要求；三是环保督察执法应当继续保持严格态势，同时有计划、分阶段实施，以使得社会、企业有稳定的预期，从而可以长期布局、持续推进技术创新。四是环保政策的制定和督查执法要避免一刀切，对有治理潜力的企业，可通过财政扶持、税费优惠等经济政策，健全排污交易等市场机制，让企业从环境治理上获益，引导企业进行环保改造。五是强化政策配套、协同。环保政策应当与产业升级、人员安置、供求关系等方面政策进行协调。同时，要预防一些地方或者部门借助环保政策的手段，处理一些与环保无关的难题。六是要加大舆论引导，让企业、公众和全社会全面认识环保政策的作用、成效。七是要改善地方考核机制，提升生态环保权重，避免“鞭打快牛”，即环保执法做得好的地区反而发展受损的不合理局面。
再次，加大生态环保建设的力度。优质的生态产品长期缺乏，很多好的生态环境被破坏掉了，我们现在到了有能力修复的阶段。一是要实施好“十三五”规划确定的生态保护修复重大工程。国务院印发的《“十三五”生态环境保护规划》提出了“环境治理保护重点工程”和“山水林田湖生态工程”两大类25项重点工程。二是工程投资方面，《“十三五”生态环境保护规划》鼓励建立多元化投资格局，多渠道筹措资金，主要以企业和地方为主，中央财政根据中央与地方事权划分原则给予适当支持。三是培育一批专门从事生态保护修复的专业化企业。《“十三五”生态环境保护规划》明确要加大对环境污染第三方治理、政府与社会资本合作模式的支持力度。根据《国务院办公厅关于推行环境污染第三方治理的意见》要求，环境保护部专门印发《关于推进环境污染第三方治理的实施意见》，大力推进环境污染治理“市场化、专业化、产业化”。这也将有利于落实十九大报告中提出的“构建市场导向的绿色技术创新体系”“壮大节能环保产业”等要求。
最后，大力推进绿色金融。党的十九大和中央经济工作会议强调，要防范化解重大风险，重点是防控金融风险。从环保的实践来看，做好绿色金融一方面有利于打好污染攻坚战，有利于恢复绿水青山，另一方面也有助于防范金融风险。截至10月上旬，各地涉及大气污染的“散乱污”企业6.2万家，这些“散乱污”企业如果涉及金融的支持，那不可避免会涉及金融风险，这种风险在未来有可能会延续。因此，下一步建议绿色金融着重加快以下工作：一是推动银监会、人民银行研究制定环境违法等信息纳入金融基础数据库，并提升应用成效的相关文件。二是配合人民银行，继续指导地方开展绿色金融试验区建设，着重推动、支持地方环保部门在实验区创建中更加积极主动地发挥作用。三是加快相关基础研究工作，及时将研究成果提供人民银行等部门，以充分反映生态环境保护的要求。
杨姝影：环保部政究中心政策部副主任；张晨阳，政策部 助研；李晓，中国社会科学院研究生院
