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关于建立环境污染强制责任保险制度的建议

2021年4月6日 来源:政研中心绿色金融与市场机制课题组 作者:李萱 袁东辉 文秋霞 夏扬 雷健
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《中国环境战略与政策研究专报》2021年第19期 (总第393期)
    《十四五规划纲要》提出“在高风险领域推行环境污染强制责任保险”。环境污染责任保险是绿色金融体系的重要组成部分。为贯彻落实党中央的要求,课题组开展了相关研究,形成报告如下:
    一、我国环责险试点现状与问题
    (一)地方试点形势与成效
    2013年原环保部与原保监会印发了《关于开展环境污染强制责任保险试点工作的指导意见》(以下简称《指导意见》)。2013-2015年,全国大部分地区开展了试点,环责险市场迅速发展。2013年,投保企业4243家,保费总额7889.66万元,风险保障总额52.93亿元。2015年,投保企业5164家,保费总额达到1.5亿元。
2015年后,试点政策热度逐渐降低,环责险市场有萎缩趋势。2017年至今,贵州、深圳、海南等地开展了新一轮试点,市场出现再次发育的趋势。2017年,投保企业数量达1.6万家次,保费总额3.15亿元,保障金额306亿元,覆盖涉重金属、石化、危险废物等行业。
    环责险有效促进了企业环境风险防范。保险机构在保费额度内聘请环保专业团队为企业提供“环保体检”“环保管家”等服务。环责险有利于及时救济污染受害者。据不完全统计,近年来保险公司已支付赔款1亿元以上,及时救济污染受害者,起到稳定生产生活秩序的作用。
    (二)地方试点存在问题
    一是强制投保缺乏上位法依据。《保险法》规定,只有法律、行政法规才能规定强制投保。但环责险试点至今仍是依据2013年的《指导意见》要求企业投保。2020年新修订的《固体废物污染环境防治法》规定,危险废物单位应当按照国家有关规定投保环境污染责任保险,正式确立了环责险强制投保的法律依据,但国家层面至今未出台相关实施细则。环责险制度何时实施、如何实施等问题再次被社会广泛关注。
    二是配套措施不完善。环责险制度的建立与实施需要较为复杂的配套措施支撑。包括保险条款、责任限额、保前风险评估技术指南等。目前,各地的保险条款没有统一规范,大多数地方未将生态环境损害赔偿纳入承保范围,环责险不“绿”;也未制定统一的投保责任限额;投保企业环境风险数据严重缺失;绝大多数保险机构不掌握环境风险评估技术。上述问题导致了环责险赔付率不到10%,远低于其他财产险50%左右的赔付率,造成企业投保意愿低。
    三是管理机制不完善。环责险制度实施需要行政监管措施与市场机制有机结合。目前,生态环境主管部门仅推动企业投保(保险机构则热衷于抢占市场),对保前风险评估、隐患排查、事故损害鉴定、理赔等环节的监管和指导基本为空白。社会上产生了“环境部门帮保险公司卖保险,保险公司收钱走人”的负面政策评价。
    四是基础设施不完善。国际上,基于互联网的信息报送和统计是环责险制度实施的重要基础。原环保部已于2013年建立了信息报送机制,社会多家机构建立了环责险数据平台,但由于缺乏信息共享机制,数据平台均未良好运转。
    二、工作建议
    (一)完善强制投保法律依据,制定实施细则
    建议生态环境部会同银保监会,加快推动《环境污染强制责任保险管理办法》出台,明确投保企业范围,规范环保部门监管职责,尽快将环责险制度纳入法制化轨道。
    (二)加快制定相关配套措施
    生态环境部会同银保监会,改革保险示范条款,制定责任限额、费率、风险评估等配套文件,实现环责险的绿色化,充分发挥环责险的环境风险管理、生态环境损害赔偿的功能。
    (三)完善信息化基础设施
    生态信息工程固定源管理系统专门设立了环境污染责任保险统计子系统,并已开发完成。建议尽快投入使用,以建立环责险大数据平台,为环责险制度实施提供硬件支撑。
    (四)引导保险市场进一步开发绿色金融工具
    会同银保监会,引导保险机构开发“污染场地环境责任保险”“垃圾填埋场地责任保险”等更多绿色保险产品等;并引导保险机构运用保险资金建立生态环境损害赔偿基金。
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