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推进绿色发展的政策进展评估——政策调研评估系列研究之十四

2021-02-09 来源:政研中心绿色发展研究课题组 作者:俞海 王勇 崔奇 王宇 姜现 李海英 王艳萍
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《中国环境战略与政策研究专报》2020年第28期 (总第370期)
    摘要:“十四五”是推进绿色发展的关键期,实现生态环境高水平保护与经济高质量发展协同共进需要构建全面有力的绿色发展政策体系。本研究采用文本分析和社会网络分析方法从四个方面对十九大以来出台的绿色发展政策文件进行了梳理和分析,形成如下结论。从经济高质量发展政策来看,绿色发展是高质量发展的重要方面,但其在相关经济部门高质量发展部署中体现不多。一方面,在出台的高质量发展政策中,生态环境部在部门合作网络中虽然表现出一定影响力,但与自然资源部、农业农村部等专业经济管理和资源部门的联合发文仍然较少,与发改委、财政部、税务总局等为代表的宏观经济调控部门互动需要增强,与科教文卫等生态环境保护间接相关部门的政策合作存在缺失。另一方面,各部门开始关注高质量发展中本领域内突出的生态环境问题,但并未与生态环境部门建立良好互动关系。同时针对生态环境保护和绿色发展缺少有力度、可操作性和创新性较强的政策手段。从生态环境保护融入高质量发展政策来看,生态环保主动融入经济高质量发展的服务理念明显提升。同时也显现出服务经济高质量发展的手段较为单一,还没有真正建立起生态环境保护融入经济高质量发展的主线,缺少与经济部门联动,且政策内容多为应急性手段,缺乏长效机制等问题。
    从各领域推动绿色发展的专题性政策来看,目前主要集中于推广资源节约型生产技术,建立资源节约型的产业结构体系,倡导绿色环保消费等产业生态化实践。而推进生态产业化的政策较少,生态产品价值实现政策不健全不完善,产权归属、开发保护权责、监督管理等政策落实推进面临诸多挑战。在整个产品生命周期中,针对前端的研发设计、绿色技术创新以及后端的流通、消费环节的政策措施较少,覆盖设计、生产、流通、消费等全生命周期的绿色发展政策体系尚未形成。此外,政策措施间的联通性不足,不利于形成不同环节政策效果互动。
    从绿色发展的经济政策来看,财政方面,基本形成了覆盖大气、水、海洋、林业、草原等主要生态环境要素的财政政策体系,但是相关领域投入与经济发展方式整体绿色转型的关联程度还不够。税收方面,关于绿色发展的税收政策调整和出台不多,税收优惠的覆盖面较小,对于绿色生产、绿色消费、绿色创新等激励和引导作用尚未发挥。金融方面,绿色金融发展仍处于探索和试点的初级阶段,对于绿色金融产品创新的探索不足。价格方面,资源稀缺程度、生态价值和环境损害成本还没有充分体现,推进绿色发展的价格机制还没有真正建立。鉴于“十四五”期间推进绿色发展的关键性和紧迫性,应强化顶层设计,构建以绿色空间政策、绿色生产政策、绿色消费政策、绿色投资政策、绿色创新政策、绿色财税政策等为主要构成的绿色发展政策框架。空间方面,结合“三线一单”生态环境分区管控,明确把生态环境、水、土地等要素资源环境承载力作为经济发展布局的刚性约束,确立生态保护红线在国土空间开发保护中的优先地位。生产方面,加快推进水资源、能源等资源环境要素市场化配置改革,推动对企业开展绿色发展质量综合评价,鼓励工业企业开展绿色设计、生态设计。消费方面,健全不同行业的差别化用电、用水、用气价格政策,调整与绿色发展不符的不合理补贴和支持政策,加快制修订产品生产过程的能耗、水耗、物耗标准。投资方面,结合新型工业化、城镇化、信息化、农业现代化相关部署,推动将绿色领域的投资优先纳入政府决策。创新方面,提出水、能源、交通、建筑、土地利用和规划、食品等相关领域的重大绿色技术清单,结合绿色产业指导目录,制定绿色技术推广目录。财税方面,推动将过度耗费自然资源、严重污染环境的消费品纳入消费税征税范围,支持地方研究对森林、草场、滩涂等征收资源税的具体政策。

    政研中心绿色发展研究课题组, 课题组成员:俞海、王勇、崔奇、王宇、姜现、李海英、王艳萍
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