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排污许可“核发一个行业清理一个行业”有关问题的法律分析与具体操作建议

2018-01-15 来源:法规部 政策部 作者:王彬 贺蓉 贾蕾
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《环境战略与政策研究专报》2018年第3期 总第274期
摘要:以排污许可核发为契机,采取综合手段,实现“核发一个行业清理一个行业”,可以将大量游离于监管范围外的固定污染源纳入监管范围,利用无证排污严厉惩罚的威慑力推动排污单位整改达标,是解决长期以来的历史遗留问题的可行举措。其中排污许可与环评审批、达标排放关系,以及如何操作等三个问题至为关键。目前来看《行政许可法》及有关环保法律法规、党中央国务院文件均无硬性明确要求,排污许可证可以视为排污单位的“身份证”而不是“合法证明”。法律分析和研究梳理表明,(1)探讨环评与排污许可的关系,应分清新老项目两个不同类型。“核发一个行业清理一个行业”主要针对的是环保系统大量未掌握、底数不清的现有排污单位,并非针对新建企业,新老项目的环评与许可关系的有关规定有所不同的。《控制污染物排放许可制实施方案》《排污许可证管理暂行规定》等规定新建项目环评内容“合理确定”及“纳入”应视作内容的衔接,但并未明确将其作为申请的必要条件更未将其作为现有排污单位申领程序“前置条件”。环境影响评价制度是新建项目的环境准入门槛,应该严格把关,谨防又欠“新账”,但环评不一定是现有项目许可的准入门槛和前置条件,也即在老项目清理中不一定将许可与环评直接挂钩。(2)行政许可和行政处罚是两种独立的行政行为,排污许可与环评、排放等违法处罚可以并行操作而非串联操作,对环评不合法、超标排放的排污单位应按照有关要求予以查处,核发许可行政行为本身不排斥、不免除对获得许可单位的其他违法行为的处罚,不需要将其与许可核发挂钩。(3)国内外存在有条件许可的情况,梳理国内179件涉及排污许可的地方性法规规章中,8件将依法环评作为排污许可条件,1件作为新(改扩)建项目排污许可条件,3件不作为排污许可条件,目前我国并未有法律位阶的文件明确要求将依法环评、达标排污作为现有排污单位的许可条件,这应当视作充分而非必要条件。(4)除现行法律规定“停业”“关闭”等绝对禁止排污和企业停止运营的特殊违法情形外,其他法律规定的一般违法情形,排污者具备达标可能、未来“应然”可以达标排放的即可以发放许可证,纳入排污许可管理范围。梳理有关法律,共有7大类10种情形为严重违法行为,企业“停业”“关闭”,不能核发许可证,我们认为其中的5种情形绝对禁止,有5种情形附带情景严重、拒不整改等限定词的可交由地方裁量。

 

 

  建议:(1)严格无证处罚、适当放松历史遗留企业整改期间的处罚力度,实施登记管理、自动许可在内的简化管理,营造所有固定源排污单位都自愿申领许可证的氛围,“请君入瓮”,力争把所有固定源排污单位都纳入环境监管范围。(2)借鉴以前发放“临时许可证”的经验,在许可证核发的同时明确整改清单要求、增加许可载明事项的形式,在一般许可证许可内容之外增加适用整改期内的“黄色活页”,同时严格跟踪督促整改进程,祭起一定期限内未达整改要求即严厉处罚、吊销许可的大旗,这是当前实现“发一行清一行”的可行路径。(3)对许可排污单位的整改督促工作,可以采取法律、行政、经济等多种手段(不仅仅局限于许可证管理手段),可以同时并行各类处罚措施,但应适度慎用“停业”“关闭”“恢复原状”等处罚措施,或者将“停业”“关闭”“恢复原状”的执行期限延迟至整改期后,以确保“发一行清一行”顺利进行。(4)通过严格环评和排污许可证后监管,大幅度消灭现有排污单位违法现象后,逐步实现环评和排污许可内容的紧密衔接,可以将必须履行环评手续、达标排放作为排污单位的必要条件。

  核发排污许可证时做到“核发一个行业清理一个行业”,对暂时不具备核发条件的排污单位,明确提出整改要求,并纳入监管范围。这一要求在不少地方和不少部门引起热议,调研发现,地方关注的“发一行清一行”落实的主要问题:一是,存在历史遗留的建设项目环评违规问题的排污单位,是否将以环评合法作为排污许可的前提条件?二是,因近年来部分行业排放标准密集加严,未及时升级污染防治设施而不能稳定达标排放的老企业,是否要将稳定达标作为排污许可前提条件?三是,如何在操作层面衔接各项法律要求、推动采取综合措施,实现这一目标?

  一、排污许可与环评、稳定达标关系的法律分析

  排污许可属于行政许可,分析排污许可核发的合法性,首先要分析是否符合《行政许可法》,其次分析是否符合环保法和党中央国务院排污许可改革要求。

  (一)《行政许可法》:排污许可“法定”,可根据“目的”做“具体规定”

  “发一行清一行”,从法理上说,就是落实李克强总理“让市场主体‘法无禁止即可为’、让政府部门‘法无授权不可为’”的要求,允许单位排污就给单位颁发许可证,不在法律规定之外设置政策障碍。

  1.行政许可“法定”即“法律规定”

  《行政许可法》第四条规定:“设定和实施行政许可,应当依照法定的权限、范围、条件和程序。”行政许可“法定”中的“法”有两种理解:一是狭义的法,即法律;二是广义的法,包括《立法法》规定的法律、法规、规章等。环保法有关条款已经明确,“法定”即“法律规定”。《环境保护法》规定,“国家依照法律规定实行排污许可管理制度”。

 

专栏:排污许可设定的有关法律规定

  《行政许可法》第十六条规定:“法规、规章对行政许可条件作出的具体规定,不得增设违反上位法的其他条件。”第七十四条规定,“对符合法定条件的申请人不予行政许可”的,依法给予行政处分,依法追究刑事责任。

  《国务院关于严格控制新设行政许可的通知》(国发[2013]39号)规定:“(行政法规草案)对行政许可条件作出的具体规定,不得增设违反法律的其他条件。”对增设行政许可条件的,“要按照规定的程序严格处理、坚决纠正。”“要依照行政监察法、行政机关公务员处分条例等法律、行政法规的规定严格追究责任。”

  《环境保护法》第四十五条规定:“国家依照法律规定实行排污许可管理制度。实行排污许可管理的企业事业单位和其他生产经营者应当按照排污许可证的要求排放污染物;未取得排污许可证的,不得排放污染物。”

  《大气污染防治法》第十九条规定:“排放工业废气或者本法第七十八条规定名录中所列有毒有害大气污染物的企业事业单位、集中供热设施的燃煤热源生产运营单位以及其他依法实行排污许可管理的单位,应当取得排污许可证。排污许可的具体办法和实施步骤由国务院规定。”

  《水污染防治法》第二十一条规定:“直接或者间接向水体排放工业废水和医疗污水以及其他按照规定应当取得排污许可证方可排放的废水、污水的企业事业单位和其他生产经营者,应当取得排污许可证;城镇污水集中处理设施的运营单位,也应当取得排污许可证。排污许可证应当明确排放水污染物的种类、浓度、总量和排放去向等要求。排污许可的具体办法由国务院规定。

  禁止企业事业单位和其他生产经营者无排污许可证或者违反排污许可证的规定向水体排放前款规定的废水、污水。”

 

  2.授权法规规章作“具体规定”,不能“增设条件”

  《行政许可法》将行政许可创设权授予法律,同时规定:尚未制定法律的,行政法规、国务院决定、地方性法规、省级政府规章,均可以在一定条件下创设行政许可。但是,在法律已对排污许可作出规定的情况下,已无“创设”排污许可的可能 。

  此外,《行政许可法》第十六条规定,法规、规章可以在上位法设定的行政许可事项范围内,对实施该行政许可作出“具体规定”。《行政许可法》释义要求,法规、规章在对上位法设定的行政许可作具体规定时,主要是对行政许可的条件、程序等作出具体规定,应当注意“不得增设违反上位法规定的其他条件”。

  3.判定是否“增设”,应当结合“目的”

  《行政许可法》释义提出 ,应当结合设定行政许可的目的来判断,是对许可的条件进行具体化还是增设新的其他条件。

  (二)排污许可制的“目的”要求“覆盖所有固定污染源”

  排污许可的目的是什么?中央有关文件已经明确。

  《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“完善污染物排放许可制”,《生态文明体制改革总体方案》提出“尽快在全国范围建立统一公平、覆盖所有固定污染源的排污单位排放许可制,依法核发排污许可证,排污者必须持证排污,禁止无证排污或不按许可证规定排污”。《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》提出,“推进多污染物综合防治和统一监管,建立覆盖所有固定污染源的排污单位排放许可制,实行排污许可‘一证式’管理。”实行排污许可“一证式”管理目的是“推进多污染物综合防治和统一监管”。《控制污染物排放许可制实施方案》针对“排污许可制定位不明确,企事业单位治污责任不落实,环保部门依证监管不到位,使得管理制度效能难以充分发挥”的问题,进一步明确了实施排污许可制的指导思想、基本原则、目标任务,要求“到2020年完成覆盖所有固定污染源的排污许可证核发工作。”

  上述文件一致明确要求“覆盖所有固定污染源”。2016年11月22日,时任陈吉宁部长在《经济日报》发表署名文章《建立控制污染物排放许可制 为改善生态环境质量提供新支撑》,提出“逐步推进排污许可证全覆盖”“对符合要求的企事业单位及时核发排污许可证”“做到应发尽发”。

  为了完成“覆盖所有固定污染源”这一政治任务,要求除了法律明确规定排除的,均纳入排污许可制管理。

  根据李克强总理“让市场主体‘法无禁止即可为’,让政府部门‘法无授权不可为’”的要求,允许单位排污,就要发给排污许可证,不允许单位排污,就予以关停。让单位因建设项目环评违规而无证排污且不予关停,实际上是将单位和环保部门同时置于违法状态。

  (三)简化管理排污许可可不作实质审查,但也是一种许可管理方式

  对行政许可的审查标准,《行政许可法》没有直接明确,司法实践和理论中存在争议。多数见解认为,行政许可不能限于形式审查,而要进行必要的实质审查,审查标准根据具体行政许可要求确定。排污许可审核标准不明确,地方环保部门担心追责。

  为解决这个问题,建议借鉴《对外贸易法》 “自动许可”规定,明确对中小排污单位简化管理,不做实质性审查,只采用登记管理的方式,根据排污单位的申报直接发证。

  2004年《对外贸易法》修订,增加了一条“自动许可”的规定:“国务院对外贸易主管部门基于监测进出口情况的需要,可以对部分自由进出口的货物实行进出口自动许可并公布其目录。”商务部明确:根据《中国加入工作组报告书》第136段中的承诺,自加入时起,中国将使其自动许可制符合世贸组织的《进口许可程序协定》的规定。自动许可仅为备案性质,目的为监测进出口情况,履行《中国加入工作组报告书》第136段中的承诺。

  应明确,将排污单位纳入统一的登记系统,即使采用豁免或者自动许可的方式予以简化管理,这也是一个许可管理的手段。

  (四)环评违规企业,未被一律禁止排污

  “环境影响评价制度是建设项目的环境准入门槛”,排污许可制是否可以发给环评违法企业?对此,法律无明确规定。

  1.环评“三同时”违法,也存在允许排污情形

  建设单位既未报批环境影响评价文件、也未申请环保设施验收,而主体工程擅自投产的现象十分普遍和突出,致使新的环境污染源和生态破坏源不断出现。《环境影响评价法》、《建设项目环境保护管理条例》对此规定了处罚,全国人大常委会法制工作委员会、国务院法制办和环保部专门就此问题作出了多次解释。

  根据上述规定,对未报批建设项目环境影响评价文件、擅自开工建设的,应当依据《环境影响评价法》第三十一条的规定,责令停止建设、处以罚款,并可以责令恢复原状。项目建成投产后,未经环评审批擅自建设的行为已经终结,应当适用《建设项目环境保护管理条例》第二十三条(原第二十八条)处理,即责令限期改正、处以罚款;造成重大环境污染或者生态破坏的,责令停止生产或者使用或者责令关闭。

  因此,建设项目投产后,除“造成重大环境污染或者生态破坏”而被“责令停止生产或者使用”或者“责令关闭”,是允许排污的。而允许排污,就应该发给排污许可证。

  2.环评“三同时”,不是排污许可法定条件

  现行《环境影响评价法》、《环境保护法》等环保法律和《建设项目环境保护管理条例》等行政法规,均未将依法环评和“三同时”验收作为发放排污许可证的前提条件。

  可供参考的是,地方性法规规章,绝大多数也未要求排污许可以依法环评为前提。检索全国人大常委会“中国法律信息库”,自2008年《水污染防治法》修订开始在国家法律层面推行排污许可制以来,有179部地方性法规规章规定了排污许可,只有12部规定了具体的排污许可条件。其中,只有8部将依法环评作为排污许可条件,1部作为新(改扩)建项目排污许可条件,3部不作为排污许可条件(见表1)。

  表1 规定许可条件的地方性法规规章

序号

地方性法规规章

有关条款

1

哈尔滨市重点污染物排放总量控制条例2016

  第二十一条 排污单位申请排污许可证,应当符合下列条件:……新建、改建、扩建项目申请排污许可证除满足本条第一款第二项至第五项规定外,其环境影响评价文件应当经环境保护主管部门批复。

2

青岛市排污许可证管理办法2016

  第八条 排污单位申请排污许可证,应当提交以下材料(三)经批准的建设项目环境影响评价文件和批复文件,建设项目环境保护设施竣工验收报告和批准文件;

3

浙江省排污许可证管理暂行办法2015

未规定

4

河北省达标排污许可管理办法2014

  第五条  申请领取排污许可证,应当具备下列条件:(一)建设项目环境影响评价文件经有审批权的环境保护主管部门批准,或者建设项目已经依照国家、本省有关规定在环境保护主管部门备案;

5

福建省排污许可证管理办法2014

  第八条 申请排污许可证或者临时排污许可证,应当具备下列条件:(一)建设项目环境影响评价文件经有权审批的环境保护主管部门批准;

6

广东省排污许可证管理办法2013

  第七条 申领排污许可证应当具备下列条件:(一)建设项目环境影响评价文件经有审批权的环境保护主管部门批准或者按照规定重新审核同意;

7

甘肃省排污许可证管理办法2013

  第八条 申领排污许可证,应当具备下列条件:(一)建设项目环境影响评价文件经环境保护行政主管部门审核同意;

8

浙江省水污染防治条例2013

  第三十二条 企业事业单位申领排污许可证,应当符合下列条件:(一)建设项目环境保护设施已通过竣工验收;

9

河南省减少污染物排放条例2013

  第十三条 申领排污许可证应当提交以下材料:(二)建设项目环境影响评价批准文件、环境保护验收批准文件;

10

本溪市水污染防治条例2012

  第十七条 申领排污许可证应当符合下列条件,并向市、县(区)环境保护行政主管部门提交相关证明材料:(一)建设项目环境保护设施已通过竣工验收;

11

包头市排污许可证管理办法2012

未规定

12

深圳经济特区环境保护条例2009

未规定,自深圳经济特区污染物排放许可证管理办法1999

 

  3.规定“衔接”:环评内容“合理确定”及“纳入”,并未明确作为程序“前置条件”

  关于排污许可制衔接环境影响评价制度,《控制污染物排放许可制实施方案》有三处规定:一是“基本原则”部分要求“排污许可制衔接环境影响评价管理制度”;二是“衔接整合相关环境管理制度”部分要求“(五)有机衔接环境影响评价制度。环境影响评价制度是建设项目的环境准入门槛,排污许可制是企事业单位生产运营期排污的法律依据,必须做好充分衔接,实现从污染预防到污染治理和排放控制的全过程监管。新建项目必须在发生实际排污行为之前申领排污许可证,环境影响评价文件及批复中与污染物排放相关的主要内容应当纳入排污许可证,其排污许可证执行情况应作为环境影响后评价的重要依据。”三是“规范有序发放排污许可证”部分要求,“根据污染物排放标准、总量控制指标、环境影响评价文件及批复要求等,依法合理确定许可排放的污染物种类、浓度及排放量。”

  可见,《方案》考虑到环境影响评价制度执行实际状况,只要求将“环境影响评价文件及批复要求”作为考虑因素之一,用于“依法合理确定许可排放的污染物种类、浓度及排放量”,仅要求新建项目“环境影响评价文件及批复中与污染物排放相关的主要内容应当纳入排污许可证”,没有要求将建设项目依法环评。

  另外,《排污许可证管理暂行规定》第10条规定,核发机关根据污染物排放标准、总量控制指标、环境影响评价文件及批复要求等,依法合理确定排放污染物种类、浓度及排放量。对新改扩建项目的排污单位,环境保护主管部门对上述内容进行许可时应当将环境影响评价文件及批复的相关要求作为重要依据。

  分析来看,此条应当视作有关许可内容要衔接环境影响评价内容和相关要求,应视作许可事项的具体规定之一,但并未明确规定、并不代表或者自动视为将环境影响评价作为程序上的前置条件,尤其不能视作现有污染源申请许可的必要条件。

  4.环评作为排污许可“前提”“条件”,等于强制性恢复法律已经取消的“补办环评”规定

  2016年《环境影响评价法》修正案,取消了“补办环评”。建设单位未依法报批建设项目环境影响报告书、报告表,擅自开工建设的,环保部门可以责令停止建设、处以罚款,并可以责令恢复原状,不再要求“限期补办手续”并将“逾期不补办手续”作为罚款条件。

  《关于做好环境影响评价制度与排污许可制衔接相关工作的通知》(环办环评[2017]84号)规定,“环境影响评价制度是申请排污许可证的前提和重要依据”。

  如果将上述“前提”作为“条件”,由于无证排污面临严厉处罚,企业不办理环评将无法申请排污许可,等于强制性恢复法律已经取消的“补办环评”规定。

  5.改革过渡期间新老项目申请排污许可条件有所区别

  许多人在讨论排污许可与环评等关系时,往往混淆了新老项目两者不同类型。新建项目,应严格执行环评有关规定,将不予许可作为违反环评等规定的配套惩罚措施并形成打击违法行为的组合拳,这是十分恰当的。但是对于现有老项目而言,不能因为一些过去“罪不至死”的、不能溯及既往的行为而产生禁止排污的处罚,也不能把其他类型问题与不予核发许可挂钩。

  改革过渡期,鉴于排污许可立法尚不健全,制度建立尚处于摸索阶段,《排污许可条例》未出台,目前对环境影响评价作为排污许可前置条件的规定位阶较低,强制性不足。考虑到《环境保护法》与《环境影响评价法》近年均有所修订,因此,建议采取新老项目申请排污许可条件有所区别的办法,新项目严格执行修订后的法律,法律颁布前已存在的老项目,不将环境影响评价作为排污许可证申请的前置条件。

  6.美国和台湾地区经验:环评未明确“前置”,“建造许可”实质前置

  美国环评与许可完全不同,相互独立,许可证的审批程序并不包括环境评估。《国家环境政策法》规定的“环境评估”是一个程序性义务,用于对某些重大联邦行动(例如公路项目)的环境影响必须进行详细的多学科评估,仅需完成法定义务下的分析即可。《清洁空气法》、《清洁水法》规定的许可证涉及到大量的规范性和实质性的要求,大部分都与空气质量直接相关。

  美国《清洁空气法》针对固定污染源规定了建设许可和运营许可。每个新建污染源或进行重大改/扩建工程的现有污染源,在获取建设许可证(preconstruction permit)之后才能开工建设,称为新源审批(New Source Review,NSR)许可。对于一定阈值以上的重点污染源(包括取得建设许可证的重点源),在开始正式运营之前需要取得运营许可证(operating permit),且该运营许可证通常会纳入建设许可证的条款和要求。

  我国台湾地区规定环境影响评价可代替固定污染源设置许可。《大气污染防治法》规定,固定污染源需要申请设置许可证和操作许可证,环境影响评价可以替代设置许可证 ,而申请操作许可证以取得设置许可证为前提。

  综上判断,排污许可“有机衔接”环评,主要是充分利用环评内容,而不是将环评作为排污许可核发的前置条件。在建设项目环评与排污许可制更紧密衔接之后,可以通过修订法律法规,将建设项目依法环评和环保设施“三同时”作为排污许可条件。目前,对缺少环评“三同时”手续的已建项目发放排污许可,不存在法律障碍。

  (五)达标排放是排污全程要求,而非许可条件

  稳定达标排放是对固定污染源的运行全过程的基本要求,《行政许可法》及有关环保法律没有明确规定为排污许可条件,实际上也不可能作为排污许可条件。

  1.逆向推理:达标排放为排污许可条件,则超标即无证

  如果达标排放作为排污许可条件,超标排放就违反了排污许可条件,不符合许可条件即应撤销行政许可,但是现行法律没有规定也无意向规定超标排污即撤销排污许可。依照现行《大气污染防治法》第九十九条河《水污染防治法》第八十三条,超标排污情节严重的,才能责令停业、关闭。因此,对于有符合要求的治污设备、具备达标“应然”可能的排污单位,可以发放许可证。

  2.美国和台湾地区经验:排放标准作为排污许可要求而非许可条件

  美国排污许可根据基于技术的排放标准和基于环境质量的标准,综合确定排污单位的排放限值。排放限值根据许可证落到具体企业,而不是在颁发许可证之前直接适用于企业。在第一轮颁发排污许可证缺乏适用标准的条件下,《清洁水法》允许发证人员根据最佳专业判断(Best Professional Judgment,BPJ)确定排放限值。

  我国台湾地区2003年版《事业废(污)水排放地面水体许可办法》规定,要求申请排放许可者提交试车计划书等材料,申请简易排放许可文件者才可以三个月内符合放流水标准的检测报告代替。

  3.地方性法规规章:普遍未将达标排污作为许可条件

  只有《哈尔滨市重点污染物排放总量控制条例》(2016)和《河北省达标排污许可管理办法》(2014)将达标排放作为排污许可条件。

  此外,《河南省减少污染物排放条例》(2013)和《包头市排污许可证管理办法》(2012)对超标排放的发放临时排污许可证。(见表1)

  4.行政处罚与行政许可:“并行”而非“串行”

  有一种流行的观点认为:行政许可只能发给合法排污单位,对违法排污单位发放许可,等于许可违法!

  实际上,这种观点并没有法律依据。行政许可和行政处罚是两种独立的行政行为。对于固定污染源来说,排污就要经过许可,排污达标不是核发排污许可的条件,排污超标也不是吊销排污许可的条件。此外,违法排污就要处罚,处罚可以发生在许可前,也可以发生在许可后。

  二、将所有排污单位纳入环境监管范围意义重大

  排污许可核发一个行业就要清理一个行业,通过对排污单位分类处置,逐步解决环境管理的历史遗留问题,实现将固定污染源全部纳入排污许可管理的目标。

  (一)摸清排污单位底数,实现环境管理全覆盖的必然要求

  长期以来,固定污染源环境管理政出多门,数据不一,对排污单位排放要求不到位,管理对象没有实现全覆盖,一些排污单位没有纳入环境监管但长期违法生产,但基层环保部门却对辖区内排污单位底数掌握不清等问题普遍存在。据不完全统计,截止目前,至少有50万家以上企业处于环境监管的“真空”地带,如何管理、管好这些排污单位,是摆在面前的现实问题。自2015年新《环保法》实施以来,全国加大了环境监管执法力度,开展了对环保违法违规建设项目“三个一批”的清理工作。然而,加强监管执法对象,是行业环境管理水平相对较好、已经有相关环评手续但需整改完善、或虽然相关手续不全但实际建成情况基本能实现达标排放的环保在册排污单位。即使力度再大、范围再广、时间再持久,那些环保监管之外的中、小企业依然逍遥法外。在排污许可工作以及各类涉及排污单位的清理和专项检查工作中,已积累了很多企业清单,要将清单不断完善至覆盖所有排污单位,并将所有排污单位都纳入统一的环境监管制度框架下,才能实现环境管理的精细化、全覆盖,才能避免行政资源的无效重复。

  (二)将各类排污单位都纳入监管范围,实现排污许可证是身份证的重要内容

  排污许可证是广义上的行政许可,是管理范围内所有排污单位的身份证,是环保监管执法部门对排污单位实施监管的管理证。从行业范围讲,属于《管理名录》的排污单位,按规定时间完成排污许可证核发;不属于《管理名录》的排污单位,也要在全国排污许可证管理信息平台填报基本信息,让排污许可证成为每一个排污单位的身份证。既然是身份证,就有单位是守法的,有单位是违法的。除了位于明令禁止建设区域内或者属于明令淘汰的等现行法律规定唯一指向“停业”或者“关闭”等绝对禁止排污和企业停止运营的特殊违法情形外,其他法律规定的一般违法情形,排污者具备达标可能、未来“应然”可以达标排放的即可以发放许可证,纳入排污许可管理范围。违法单位的违法行为发生在过去,有的违法行为甚至发生在单位建成运行前,可以秉承对单位信任的态度,相信其是有动力和意愿改过自新的,并彻底解决长期存在的违法排污单位不受环境监管、处于监管之外的现状,分情况界定具体违法行为,并对违法排污单位分类施策,详细规定如何整改、如何获得排污许可证,最终解决违法排污单位纳入环境监管的问题。

  (三)严格处罚无证排污等行为,对无证排污单位形成威慑,彻底解决历史遗留问题

  通过排污许可证的核发,要彻底解决历史遗留问题,能纳入排污许可证监管的排污单位一律纳入监管范围,无法纳入监管的单位,一律采取严厉措施处罚启动关停程序。要对已完成排污许可证核发行业的无证排污行为依法进行处罚。通过严格执法,加大相关宣传力度,对无证排污的其他单位形成足够威慑力,从而让单位更有积极性主动申领排污许可证,让单位形成不敢、不能、不愿无证排污的行业氛围,尽快实现排污许可制度的全覆盖。避免排污许可证核发后,行业依然遗留一大堆问题,老旧问题变成新问题,大大降低这一环境管理手段的效果。

  三、具体操作“发一行清一行”的总体思路

  (一)修订完善《排污许可管理办法》

  一是排污许可的管理范围调整为全覆盖。建议在适用范围或许可对象条款中将排污许可的管理范围调整为全覆盖,所有排污单位均需纳入申请排污许可证,重新定义排污单位。二是合理划分管理范围。建议《排污许可管理办法》在分类管理条款中划分重点管理、一般管理和登记管理三类:污染物产生量和排放量大或者环境危害程度高的排污单位实行排污许可重点管理;污染物产生量和排放量不大、危害程度不高的排污单位实行排污许可一般管理;污染物产生量、排放量较小,没有危害性的排污单位实行登记管理。三是分类明确核发条件。根据重点管理、一般管理和登记管理三类,分别设置核发条件,其中重点管理类建议参考《暂行规定》和《广东省排污许可证管理办法》第7条 ;一般管理许可条件适当放宽;登记管理可以仅列明排除条件,简化许可申报内容。四是补充登记管理类的管理措施及申领时间。目前《管理办法》只规定了重点管理类和简化管理类的管理措施,建议:补充登记管理类的申请与核发要求、申领时间、监督管理及法律责任等内容。

  (二)明确纳入监管的具体内涵

  从申请排污许可证,在登记系统填报信息开始即视作进入管理视野,纳入监管。对于污染影响小的排污单位,采取登记管理方式,对排污单位有一定的约束作用。对于老企业申领排污许可证、按照要求进行整改的过程,就是全口径减少污染的一个途径。

  (三)实施分类操作

  一是对新改扩建项目应严格遵守环评规定,通过排污许可证后监管,大幅度消灭环保违法现象,实现环评和排污许可内容的紧密衔接。二是对已有地方排污许可证的排污单位,鼓励引导其申请国家证,为避免重复许可加重企业负担,建议对已有地方证而不申请国家证的排污单位,有关监测数据和基本信息接入信息平台,地方证有效期满后再申请国家证。三是对存在问题的老项目或单位,尤其是小散乱污,是本文讨论的重点与关键,需要根据不同情形,分类操作。

  (四)分行业制定整改清单

  发生变动但不属于重大变动情形的建设项目,环境影响报告书(表)2015年1月1日(含)后获得批准的,排污许可证核发部门从严核发,其他建设项目根据技术规范要求核发。

  (五)违法处罚与排污许可并行,多种手段共同推进

  对许可单位的整改督促工作,可以采取多种法律行政经济等多种手段,对于非必须“停产”“关闭”的排污单位,如果存在其他违法行为,可以同时并行各类处罚措施,有关部门应当监管并查处,但排污许可证的申请与核发并不以违法查处为前置条件。

  应当适度慎用“停产”“关闭”“恢复原状”等处罚措施,或者将“停产”“关闭”“恢复原状”的执行期限延迟至整改期后,以确保“发一行清一行”顺利进行。采取整改期间处罚适当放宽、整改期后严格处罚的原则。

  四、分类处理实现“发一行清一行”的操作路径

  对于存在问题的老项目,尤其是小散乱污单位,提出分类处理要求和操作程序,即根据问题严重程度和处理办法的不同,将问题项目或单位分为以下三类:

  第一类可以发证的情形:(1)“未批先建”已建成项目或单位;(2)符合环评审批要求或轻微不符合环评审批要求的“久试未验”项目或单位;(3)具备达标条件可能、具有符合要求的治污设施,但存在因管理因素或者主管故意因素造成现状超标排放的项目或者单位。

  对这类排污单位,应当明确规则,环保部门进行审核确认后,出具审核证明,排污单位可以申请核发排污许可证,同时按照许可管理要求严格证后监管。

  第二类不能发证的情形:即按照有关法律规定,必须且只能采用“停业”“关闭”处罚措施的情形(不含法律规定如恢复原状等可选项)。梳理共七大类法律明确禁止排污的情形:(1)位于明令禁止建设区域内 ;(2)不符合国家产业政策或命令禁止淘汰的项目 。(3)超过污染物排放标准或者超过重点污染物排放总量控制指标排放污染物的,情节严重的 ;(4)煤矿未按照规定建设配套煤炭洗选设施并拒不改正的,或开采含放射性和砷等有毒有害物质超过规定标准的煤炭的 ;(5)在居民住宅楼、未配套设立专用烟道的商住综合楼、商住综合楼内与居住层相邻的商业楼层内新建、改建、扩建产生油烟、异味、废气的餐饮服务项目的,并且拒不改正的 ;(6)向水体排放油类、酸液、碱液的、剧毒废液、放射性固体废物或者含有高放射性、中放射性物质的废水的;未按照规定采取防护性措施,或者利用无防渗漏措施的沟渠、坑塘等输送或者存贮含有毒污染物的废水、含病原体的污水或者其他废弃物的,情节严重的 ;(7)生产、销售、进口或者使用列入禁止生产、销售、进口、使用的严重污染水环境的设备名录中的设备,或者采用列入禁止采用的严重污染水环境的工艺名录中的工艺的,情节严重的 。

  对这类排污单位,法律要求应依法“停业”“关闭”,属于严重违法行为,因此,不能申请和核发排污许可证。分析来看,七大类10种情形中,有5种情形是应该在“发一行清一行”中不予核发许可证并直接停业关闭的:(1)位于明令禁止建设区域内;(2)不符合国家产业政策或命令禁止淘汰的项目;(3)生产、销售、进口或者使用列入禁止生产、销售、进口、使用的严重污染水环境的设备名录中的设备;(4)开采含放射性和砷等有毒有害物质超过规定标准的煤炭的;(5)向水体排放油类、酸液、碱液的、剧毒废液、放射性固体废物或者含有高放射性、中放射性物质的废水的。

  其他5种情形,都有类似情节严重、拒不整改等限定条件,可以暂时予以核发许可证,具体可以由地方根据实际情况裁定。在这次“发一行清一行”活动期间,一些停产整治的处罚行为也可以由地方适当放宽,以达到将排污单位纳入监管、尽快解决问题的这一最终目标。

  第三类是可以通过整改满足的情形,也就是“发一行清一行”的主要针对对象,包括但不限于:(1)“未批先建”已建成项目或单位;(2)存在重大变动,严重不符合原环评审批要求的“久试未验”项目或单位。(3)存在超标排放等违法情形。

  对这类项目和单位,均鼓励申领许可证,并提出整改要求,纳入监管范围。建议操作路径有两个方案:在发放许可证时点上,可以根据违法情形和地方管理需要采取两个方案,即申领时发放附带“整改要求黄色清单”特殊内容的许可证,或者整改内容达到要求后发放许可证。

  方案一:排污单位申请排污许可证的同时,对尚不满足许可条件之处,要提出补办手续或整改的承诺单,列明整改清单和完成期限,核发许可证时附带整改清单,整改期满,若整改达到要求,则排污许可证继续有效,若未完成,则吊销排污许可证。另外,申请核发排污许可证与任何时间的违法处罚均不冲突,可以并行操作。

  方案二:排污单位申请排污许可证,环保部门根据整改清单,给予一定整改期,整改期满,审核达到整改要求后,出具审核证明,可以核发排污许可证,同时按照许可管理要求严格证后监管。

  这两个方案核发许可的时间有所不同,整改期间处罚依据也有所不同,方案一在整改期间,排污单位已经有排污许可证,因此,只能对其超标等违法行为进行处罚;方案二在整改期间,排污单位没有排污许可证,可以根据无证规定进行处罚。

  比较而言,方案一的全部项目和单位均可在第一时间申请核发排污许可证,纳入排污许可管理,做到应发尽发,最快实现“发一行清一行”的目标。整改期间只能根据超标情节进行处罚、惩罚作用小,同时相应鼓励排污单位主动申领、纳入许可管理程序的激励作用大。建议在《排污许可管理办法》中采纳方案一,同时授权地方根据地方性法规规章执行地方排污许可证发放门槛。

  应注意到,方案一在整改期满后存在大量吊销排污许可证的可能。同时也存在一定法律风险问题,建议向国务院提出请示,借鉴国务院清理整顿环保违法排污单位的经验,采取过渡期处理方式,以此作为完成改革任务依据。


王彬、贺蓉:环保部政研中心法规部研究人员;贾蕾:政策部研究人员
 
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