一、中国可持续发展与生态文明建设战略的演进

　　中国对可持续发展的认识和实践起源于环境保护。上世纪70年代开始的环境保护工作，开启了中国探索可持续发展的先声。进入2000年以来，随着科学发展观、生态文明建设等理念的提出，中国逐步将可持续发展的理念和目标融入到国家的战略、政策和行动中。目前，生态文明建设已经成为统领中国各个领域推进可持续发展的整体性战略。中国生态文明建设战略与政策的演变可以归纳为以下五个阶段：

　　第一阶段：20世纪70年代初。中国开始认识到环境保护的重要性，1973年召开的第一次全国环境保护会议提出了“全面规划、合理布局、综合利用、化害为利、依靠群众、大家动手、保护环境、造福人民”的32字环保方针；

　　第二阶段：20世纪80年代。中国开始将环境保护明确为一项基本国策，强调经济建设和环境保护必须协调发展；

　　第三阶段：20世纪90年代。中国开始将环境与发展统筹考虑，把可持续发展战略确定为国家发展战略，组织实施了一批环境保护和生态建设重大工程；

　　第四阶段：21世纪前10年。中国共产党的第十六次代表大会提出统筹人与自然和谐发展，推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的发展道路。中国共产党的十六届三中全会提出了科学发展观。2007年，中国共产党的第十七次代表大会首次提出建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式；

　　第五阶段：2012年后。中国共产党的第十八次代表大会将生态文明建设纳入了中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局，生态文明作为执政理念上升为党的意志。2013年中国共产党第十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，进一步做出了加快生态文明制度建设，深化生态文明体制改革的具体战略部署。2015年中共中央和国务院发布《关于加快推进生态文明建设的意见》，指出要协同推进城镇化、工业化、农业现代化、信息化和绿色化。其中，绿色化是新增加的要素。这反映了中国政府在处理环境与发展关系问题上的又一重大变化和进展。

    二、中国生态文明建设与全球可持续发展的联系和区别

　　从历史过程看，中国可持续发展实践特别是生态文明建设与全球层面的进程始终一致。从科学发展观到两型社会，再到生态文明建设，这些理念和战略都是一脉相承，与全球可持续发展在时间节点上相互呼应，都是要实现经济社会发展的绿色转型，推动可持续发展。中国生态文明建设与全球可持续发展之间基本属于国家与全球、个体与整体、特殊性与普遍性的关系，二者既有紧密的联系，又有一定的区别（表1）。

　　动因：可持续发展的提出源于国际社会对经济发展所导致的资源环境问题，以及传统发展方式的反思。中国生态文明理念的提出，经历了将环境保护作为国策、提出可持续发展战略、提出科学发展观等一系列的过程，是各个时期对资源环境和经济社会发展问题认识不断深入的理论成果，是中国应对经济社会发展与资源环境约束之间矛盾、实现国家可持续发展的现实需求。

　　目标：可持续发展的目标是处理好人口问题、资源问题、环境问题与发展问题的关系，保证现代和后代人有同等的发展机会，做到人与自然和谐相处。生态文明建设的目标是要“努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展”，“形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式，从源头上扭转生态环境恶化趋势，为人民创造良好生产生活环境，为全球生态安全作出贡献”，二者的目标具有高度的一致性。

　　核心要素：可持续发展的核心要素包括经济、社会和环境三个支柱，并强调良政的重要性。生态文明建设在提出推进绿色发展、循环发展、低碳发展基础上，尤其强调节约资源和保护环境，将优化国土空间开发格局、全面促进资源节约、加大自然生态系统和环境保护力度、加强生态文明制度建设作为主要任务。

　　实现工具：2012年的里约+20会议将绿色经济明确为实现可持续发展的重要工具。2015年中国政府提出要协同推进城镇化、工业化、农业现代化、信息化和绿色化。“绿色化”作为新增加的要素，不仅包括经济的绿色化，更意味着整个经济社会的整体绿色转型，是中国实现生态文明的具体途径。此外，可持续发展和生态文明都需要设定目标指标、制定规划、建立配套的制度政策以推动具体实践。

　　作用方式：可持续发展强调以经济增长、社会进步和环境保护的相互融合和作用促进彼此的协调和平衡。中国提出了把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程的“五位一体”总体布局。二者都强调“融入”是这一作用方式。

　　与环境保护的关系：可持续发展将环境保护作为三大支柱之一，强调经济社会发展不能超出生态环境的承载能力，世界各国在推动可持续发展时也都将资源环境问题作为切入点。然而，可持续发展并不等同于环境保护，它同样强调发展的重要性，即经济发展、社会发展和环境保护的目标是相互依存、相互增强，而不应是相互阻碍的。与可持续发展类似，虽然生态文明建设起源于环境保护，环境保护也是生态文明建设的主阵地和主战场，但生态文明建设比环境保护的范畴更为广泛，它还涉及到经济、政治、文化和社会领域的生态化改造，是整个经济社会价值观念、生产生活方式的整体变革。

　　面临的机遇和风险：SDGs将在2015年9月联大期间讨论通过，可持续发展将成为主导未来15年全球发展议程的核心议题。中国正处于“十三五”规划的谋划之年，生态文明建设将是规划的重要组成部分，未来5年将成为中国推动生态文明建设、实现环境质量全面改善的窗口机遇期和战略决胜期。全球可持续发展和生态文明建设面临着同样的发展机遇，但同时也面临着目标实施、政策执行、融资、能力建设等方面的诸多风险与问题。

　　二者虽然具有紧密的联系和共同点，但也存在一些差异和区别。

　　理论基础：可持续发展的理论基础主要包括环境承载力理论、环境价值理论和协同发展理论^[2]。生态文明从人类社会文明转型和中国经济社会发展的具体情况和要求出发，强调人与人、人与自然关系的和谐，其理论依据较可持续发展更为宽泛，不仅包括传统的生态学理论，还以经济学、社会学、伦理学和中国传统哲学理论为科学基础。

　　理念范畴：可持续发展在一些国家如德国已经逐步演变为政党的执政理念，但在全球范围内，它仍是一种发展观念，并不代表某个政党的核心价值观。然而，生态文明不仅体现为一种发展观念，它随着中国共产党在执政过程中对中国经济社会和环境发展问题的认识不断深化而产生，随着十八大将生态文明建设写入党章，已经成为中国共产党的核心价值和执政理念。

　　适用范围：可持续发展在全球范围内具有普适性，已经被世界各国广泛接受，一些国家和地区结合实际情况制定了可持续发展的战略、目标和行动计划。生态文明建设是中国提出的理念和战略，具有国家特征和特殊性，虽然相关实践经验可以被其他国家借鉴，但并不具有在全球范围内广泛推广的普适性。

　　约束手段：无论是之前的MDGs还是目前正在制定中的SDGs都是以预期目标而不是约束目标为主，具体实施手段都不具备法律、行政上的约束性，这也导致世界各国在具体实施和执行过程中存在很大差异和弹性，水平参差不齐。与可持续发展不同，中国行政体制和管理模式为生态文明建设的推进注入了强大动力，相关指标以规划、计划的形式落实和考核，具有很强的约束性，这极大地促进了生态文明建设的顺利实施。 

表 1中国生态文明建设与全球可持续发展与的比较

    三、基本结论和政策启示

　　通过以上比较，对于中国可持续发展特别是生态文明建设和全球可持续发展之间的关系可以得出以下基本结论。

　　一是中国可持续发展和生态文明建设实践与全球可持续发展进程一脉相承，在历史轨迹上也相互呼应。生态文明理论来源于环境保护，又不仅仅局限于环境保护，与可持续发展理论一脉相承。二者在理论和时间进展上即相通和统一，但也存在一定差异。中国正与国际社会一道，以生态文明建设为总体战略，努力推动可持续发展在中国的具体实践。

　　二是中国生态文明建设是对可持续发展理论实践的拓展。可持续发展是生态文明理论的基础，而生态文明的“五位一体”战略布局又拓展了世界可持续发展的经济、社会和环境三大支柱理论，是对可持续发展理论的拓展与升华，是可持续发展的中国化和升级版。

　　三是中国的可持续发展和生态文明建设是全球可持续发展进程的重要组成部分。一方面，全球可持续发展进入了新阶段，中国需要充分借鉴国际经验，为加快生态文明建设的顶层设计，推动国家和地方层面制度和政策实践提供支撑。另一方面，中国的生态文明建设将加快解决国内突出的资源环境问题，促进全球可持续发展的进程。中国需要在全球范围内传播、共享生态文明建设的理念和经验，获得广泛认可和支持，展现作为负责任大国的担当和形象。同时，通过推广中国生态文明建设的最佳实践，为全球可持续发展做出更为积极的贡献。

　　四是中国的可持续发展和生态文明建设与发达国家相比难度更大、任务更艰巨。中国所面临的资源环境形势比发达国家更为复杂和严峻，实现可持续发展将是更为长期的过程。中国短期内还难以摆脱世界产业分工中的中低层地位，总体上仍将是产业转移和环境污染的输入国而非输出国，当前的国际环境也决定中国不能走发达国家产业转移和污染输出的老路，中国面临着经济发展绿色转型的巨大挑战。中国的区域发展不均衡，区域环境问题、环境保护基础条件和环境管理能力存在很大差异，要结合中国不同区域经济发展阶段和资源环境问题特征，分区域、分阶段、分步骤推动可持续发展进程，这无疑大大增加了复杂性和难度。

　　回顾和比较全球以及中国可持续发展及环境治理的进程，对于中国未来推动全球可持续发展目标的实施以及生态文明建设具有以下启示。

　　一是需要研究制定生态文明建设的中长期规划和目标体系。推动研究制定到2030年的生态文明建设中长期规划，建立充分考虑2015后可持续发展目标指标以及中国国情的、系统全面的生态文明建设指标体系。指标的选取既要考虑本土化，又要考虑可进行国际比较，易于被国际理解和接受。规划的议题选取不仅要考虑国内突出的资源环境问题，还要充分考虑生态多样性、气候变化、跨界污染物传输、减少贫困等国际可持续发展问题和挑战。

　　二是需要促进经济、社会和环境发展的相互融合，以整合的方式推动生态文明建设。要将对环境要素的考虑贯穿于“十三五”规划的经济社会发展领域，构建经济、社会和环境并行的政策体系，建立将环境要素融入经济和社会领域的体制机制，实现经济、社会与环境政策体系的有效衔接，促进经济、社会和环境发展的相互融合。

　　三是需要加强生态文明建设融资。融资是全球可持续发展进程面临的重要问题，在关于可持续发展目标的讨论中也反复强调此类问题。然而，有限的能力与财源已成为国际社会尤其是发展中国家推动可持续发展的关键制约因素，世界各国和国际组织为了稀缺的资源而相互角逐，加剧了融资的难度。中国同样面临着可持续发展投融资的问题，过去主要依赖政府和公共财政投入的融资机制已经难以满足未来可持续发展和生态文明建设的需求。未来一段时期，政府仍需在生态文明建设中发挥主导作用，但同时要充分发挥市场激励作用，减少行政手段的使用和对自然环境资源的直接配置，通过绿色金融、第三方治理等市场手段扩展融资渠道，以更低的成本、更高的效率推进生态环境保护。

　　四是需要增强生态文明建设的执行、监督与评估。合理界定政府、市场、社会主体行为边界，形成三者相互制约、协调和支撑的合作治理框架，构建政府、市场、公众多方参与的环境保护协同治理体系。建立和完善体现生态文明建设目标要求的资源环境保护法律法规体系，充分发挥资源环境司法的保障作用，建立彰显独立性、权威性和刚性的资源环境执法管理体系。加大政府和企业信息公开力度，保障公众环境知情权；建立公众参与生态文明建设决策的有效渠道和合理机制，扩大公众参与权；鼓励公众积极监督生态文明建设违法违规行为，增强公众监督权。

　　五是需要积极参与2015后发展进程，为全球可持续发展作出更多贡献。中国应当充分利用2015后发展议程设定未来15年乃至更长时期国际规范的机遇，争取成为推动2015后发展议程设定和执行的引领者，更加重视和积极参与国际规则的制定，增加在规则制定中的话语权，在维护国家利益的同时，为全球可持续发展作出更大贡献。更加重视和切实做好环境保护国际公约的履约工作，把继续发挥在全球可持续发展领域建设性作用与解决好国内生态环境问题有效结合起来，达到以外促内的效果。

　　六是需要注重生态文明建设的国际宣传和交流，与国际社会分享生态文明建设理念和实践经验。大力宣传中国推进生态文明建设的理念、行动及成效，树立负责任大国形象，为未来发展创造良好国际环境。借鉴国际经验，培育生态文明研究与促进的国际机构，组织国内外专家开展生态文明相关研究并达成概念共识，建立生态文明知识平台和伙伴关系；总结生态文明建设规划编制和实施的实践经验，梳理典型的示范成果和范式，与全球实践进行比较；在全国、亚太乃至全球范围内宣传和推广中国生态文明建设的最佳实践，帮助地方和其他发展中国家开展生态文明的能力建设和培训。通过联合国、东盟、上合组织等国际政府间平台，建立与生态文明相关的磋商和对话机制，与欧盟、英国、德国等走在可持续发展、绿色经济实践前沿的国家广泛开展可持续发展目标、资源效率、生态创新、绿色金融等政策对话。

　　张永亮：环保部政研中心环境战略部助理研究员、博士；俞海：环保部政研中心环境战略部主任、研究员；王勇：环保部政研中心环境战略部助理研究员、博士；张燕：环保部政研中心环境战略部研究助理。

    [1]谢强等，可持续发展理论基础及方法主要研究热点简述，中国人口·资源与环境，2010年11卷第52期。