台湾地区排污许可制度及其对大陆的借鉴意义

发表:2017年11月17日 来源:国际所 作者:李丽平 徐欣 李瑞娟 肖俊霞

《环境科学与技术》2017年第6期

要:排污许可是点源管理的有效手段,被广泛采用。中国大陆正在完善其排污许可制度。台湾地区排污许可制度是在美国的基础上发展来的,已经建立了完整的法律法规、技术规范、市场机制和服务模式,对环境质量的改善发挥了重要作用。由于背景和文化相似,台湾地区的经验对大陆更具有借鉴意义。台湾地区排污许可的经验和特点可总结为:实现排污许可制度与环境影响评价制度、总量控制制度、排污收费等的有效衔接,明晰了环境管理制度框架;政府购买服务,充分发挥第三方在排污许可申报和监管中的作用;强调技术指导和大数据,确保政策制定科学可行;按日计罚与不当获利追缴结合,保障监管威慑力;实施环境保护专责单位或人员制度,提升企业环保技术能力。通过分析和总结台湾排污许可制度特点及管理经验,结合大陆排污许可管理现状,建议从明确排污许可与环评、总量、排污收费的关系、建立数据库、采购第三方服务、企业配备专职人员等方面着手完善大陆排污许可制度。


排污许可是固定点源管理的有效手段,被广泛采用。中国大陆也引入了这一管理思路,在20世纪80年代将排污许可作为八项环境管理制度之一,但在实施时,存在制度定位不明、要求不统一、执行不到位等问题,并未取得预期的效果。近来,中国大陆正在完善相关政策将排污许可作为核心环境管理制度,在《环境保护法》中将取得排污许可证确定为企事业单位排放污染物的先决条件,将完善建立排污许可制度写入《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》、《关于加快推进生态文明建设的意见》、《生态文明体制改革总体方案》、《十三五规划纲要》等一系列党和政府的重大决策中。为支持排污许可制度的建立和完善,亟需借鉴有益经验,从实施角度做好顶层设计。

台湾地区排污许可制度源于美国,经过20多年不断发展和本地化,其作为一种控制污染的行政许可,在环境管理中居于核心地位,发展成为落实其他环境制度的综合性政策支持平台。中国大陆和台湾地区文化背景相近、语言相通,借鉴台湾地区经验对完善大陆排污许可制度具有重要和特别意义。

1  台湾地区排污许可制度发展历程

台湾地区将排污许可作为一种控制污染的行政许可和法律授权,其随着各项污染防治法律的出台而产生,即“有法即有许可”,又随着环境管理认识的深入和手段的变化而发展,其产生和发展大致经历了三个阶段。20世纪70年代,台湾地区以排放标准、生产原料标准、产业转型和转移政策等作为主要管理工具,排污许可证只是被作为简单的载明排放限值的文书,发挥作用十分有限;20世纪90年代起,台湾地区分阶段在空气、水、有毒废物管理方面引入排污许可制度,写入台湾地区“空气污染防制法”、“水污染防治法”、“废弃物清理法”、“毒性化学物质管理法”等中,并将其与排放申报、排污收费、环境影响评估和总量管制结合,排污许可逐步从末端控制发展成为一种全过程管理的有效措施;2010年以后,为解决各类排污许可证重复填报、各系统信息不一致等问题,台湾地区环保部门对空气、水、废弃物、有毒物质排污许可基础资料进行了整合。排污许可现已发展为落实政策法规、环境影响评价、排污收费等的综合性政策支持平台。

2  台湾地区大气和水排污许可管理

台湾地区排污许可采取分类管理方式,包括大气固定污染源许可证(以下成为大气排污许可证)、水污染许可证(以下称为水排污许可证)、废弃物清理计划书等,其中大气和水排污许可证最为典型。台湾地区“空气污染防制法”和“水污染防治法”分别对两类许可证的申请、核发和稽查进行了规定,两者许可证类型不同、管理对象不同,但管理部门、核发程序、许可证内容、监测要求和检查方式类似。

大气和水排污许可证类型不同,大气排污许可证分为建设许可证和操作许可证,新建项目须取得建设许可证后才能开始建设,建设完成经试运行后取得操作许可证方能运行。水排污许可证通过正面清单方式进行管理,要求污染物排放量大、排放有害健康物质的源申请排放许可证,污染物排放量小的仅需申请简易排放许可文件。管理对象不同,大气排污许可从1993年起分8批公告了需获得许可的对象,首先覆盖水泥,钢铁,炼厂等重大排放源,再逐步扩大范围,8个批次共涉及9101家企业的14764个设备。水排污许可管理对象包括单一企业、聚集企业、餐饮业、污水下水道系统等。

申请程序不同。大气污染源运行各阶段许可情况如图1所示,大气固定污染源建设前需申请建设许可证,由企业制定污染防治计划、采取最佳可行控制技术、模拟预测污染物增量,并向审核机关提交申请文件,完成书面审查后取得建设许可证,后企业需进行设备试运行,运行时间90天,并达到申请最大产能的80%,确保在正常工况下仍可符合排放标准,试运行期间满后,企业提交检测报告书,审核机关完成审查并核发操作许可证。水排污许可申请时,企业在设立阶段应制定水污染防治措施计划,在营运前依核准的计划进行设施的建造、装置,向审核机关申请并获得许可证,在营运阶段根据排污许可证要求进行排污。

图1 大气污染源运行各阶段许可情况

大气和水排污许可证核发管理部门类似,主要由地方环保主管机关或者经授权的工业园区负责核发,台湾地区环保主管机关负责制定政策、考核与监督地方环保局。许可证内容类似,包括基本数据、工艺流程、生产数据、排放要求、防治设备、监测、检测、记录、申报及检查等,大气排污许可证具体内容如表1所示。监测要求类似,获得许可证后,排污单位需根据许可要求对排污情况进行定期检测或设置在线监测设备,自行检查排污行为是否违反排放标准,并按时向环保局申报。核查方式类似,环保部门通过核对数据和现场检查对许可证执行情况进行核查,也可委托第三方进行巡查,重点关注污染防治设备情况,包括操作现场是否有明显污染、防治设备是否运行正常、设备检查维修保养记录是否完整、现场检测值与日常记录值差异情况等。

3  台湾地区排污许可制度特点

3.1 将排污许可制度作为核心环境管理制度,并与其他环境管理制度有效衔接

许可证管理制度是台湾地区核心的环境管理制度,作为政策支持平台,对环境影响评价、总量控制、排污收费等管理政策进行延伸和应用。

环境影响评价是排污许可最基本和基础的条件,排污许可是环境影响评价的承接。就一个大型排污企业而言,在建设之前必须首先进行环境影响评价,如果环境影响评价未做或未通过,则不能发放许可证。排污许可是环境影响评价的承接,以验证是否有不符合环境影响评价的结果。

总量控制是排污许可证管理的组成部分。1999年台湾地区开始实施总量管理制度,要求台湾地区所有县市制定空气污染防治计划书,并作为许可证审查及核发空气污染物排放量的依据。如果通过评估,某地环境容量已饱和或环境质量持续恶化,则环保主管部门可要求排放量较大的企业进行减排或增加防治措施。

排放标准是排污许可证核发的重要依据。排污许可证中排放标准的确定需依照一般固定源排放标准、特定行业和特定对象的排放标准。特定行业排放标准如汽车制造业表面涂装作业、半导体制造业等;特定对象排放标准如废弃物焚化炉空气污染物排放标准、铅二次冶炼厂空气污染物排放标准等。除规定排放标准外,若企业在环境影响评价时做出了严于规定排放标准的承诺,则排污许可证中的排放标准采用企业承诺值。同时,排放标准也是许可证稽查核算的重要依据。

排污收费是排污许可证稽查核算的内容之一。台湾地区对固定污染源及移动污染源排放的硫、氮等13种有害物质征收空气污染防治费,其中,固定污染源源排污费计算时可参考排污许可管理中企业申报排放量及在线监测排放量。同时,企业是否定期缴纳空气污染防治费是大气排污许可证稽查核算的重要内容。

3.2 政府购买服务,充分发挥第三方在排污许可申报和监管中的作用

为弥补人员编制不足及应对排污许可管理工作的需要,台湾地区环保部门通过劳务招标方式,与环境咨询公司、环境检测公司或学术研究机构签署服务合同,由第三方机构服务政府、督导企业。

第三方参与政府排污许可管理的业务范围极其广泛。在许可证管理中,第三方承担了绝大多数具体工作,包括协助办理许可申请、环境质量管理计划编制、环境质量管理分析、排放量申报审查、查核作业、数据库建立和维护、排放量核算、排污费审查、企业巡查等,服务对象包括地方环保部门、排污企业和社会大众,其中,受政府部门委托的第三方机构在特定时间、区域和项目内具有“授权公务员”身份,但承担政府项目的第三方机构,不可再承担企业委托项目。

政府购买第三方环境服务通过招标方式进行。台湾地区政府部门通过招标方式委托环境公司开展业务,招标时对投标企业设置资质要求,包括普遍性资质要求(如环境检测机构许可、环境工程技术顾问公司资质等)和从业时间、经验等具体要求;地方政府招标合约期限一般为一年,中长期可到三年或者采用“暂行条款”;在中标公司选择时采用“最有利标”,而非“最低价标”;在招标完成之后,政府部门对招标结果进行公告,并与中标公司签署保密协议,以确保中标公司不将执行业务过程中获得的信息用做其他目的。

政府部门对第三方机构进行资质认定和分级管理。第三方机构管理中,台湾地区环保主管部门主要负责拟定政策方针、完善和健全管理制度,对第三方资格进行认定和分级管理等。根据“工程技术顾问公司管理条例”,环境工程技术顾问公司需获主管机构许可后设立,除特殊情况外,公司董事长或负责人必须由执业技师担任,公司所承接业务要由执业技师签证。环境检测公司开展环境检测必须符合台湾地区环保主管部门的许可,并按照标准方法进行检测。同时,台湾地区环保主管部门每年对环境工程顾问技术公司进行评价,将其分为A级、准A级、B级、C级、不予评价等类别,供服务购买者参考。

3.3 强调技术指导和应用,确保管理要求科学可行

编制广泛而具体的技术规范和导则。对于法律条文中的要求,出台导则进行明确,如针对台湾地区“水污染防治法”中的检测申报条款,台湾地区制定了“水污染防治措施及检测申报管理办法”、“环境检验测定机构管理办法”及“放流水水质水量检验测定收费办法”等操作规定。对于具体技术操作制定规范,如采样孔需设于造成扰流下游大于管道直径8倍处,距下一扰流至少两倍于管道直径距离等。

使用模拟技术及最佳可行控制技术。新设、变更固定污染源时需对污染物增量进行模拟,台湾地区在“空气质量模式仿真规范”中对相关模型进行了规定,包括高斯扩散模型、轨迹模型和网格模型三类,分别适用于小型污染源、硫氧化物与氮氧化物排放量大于500吨的污染源、排放量大于1000吨的污染源。同时,要求采取最佳可行控制技术,推荐选用的具体技术以表格形式列出供企业参考,包括使用低污染原料或燃料、采用低污染工艺、装置空气污染排放控制设备、采取其他经认定的污染减量技术等,实现企业排放浓度、排放削减率、排放系数达到相应标准。

强调数据库的建设和维护。根据许可管理要求,企业会自行将定期检测和自动连续监测的相关生产和排污数据报送台湾地区环保主管部门和地方环保局,环保部门开发有相关APP,将数据对公众开放。基于这些数据,台湾地区建立了庞大的许可证数据库管理体系,数据库中包括许可申请、申报、在线监测等不同区块,各区块相对独立又相互联系,可对不同数据进行相互比对和交叉校验。

3.4 按日计罚与不当获利追缴结合,保障监管威慑力

为加强监管,督促企业履行排污许可相关要求,台湾地区对违反排污许可相关规定的行为进行惩罚性处罚,充分体现“守法成本低、违法成本高”。对于违法情况不严重的,环保部门将要求企业限期改善,改善期最长90天,到期仍未改善的,进行按日连续处罚;对周边居民产生不良影响的严重违法行为,可直接要求企业停工。除此之外,根据台湾地区“行政罚法”,可将违反相关行政义务的所得利益认定为“不当获利”,根据其违法程度、产生影响、所得利益进行处罚,处罚可酌量加重,而且罚款无上限。在许可证管理中,环保部门可通过查阅在线监测数据、定期检测数据、企业生产记录、用电量、加药量、污泥产生量等对企业污染防治设备是否正常运行进行平行比对,以追溯违法时间及违法所得,处罚从可证明的上次守法时间开始计,对应支出而未支出的污染防治费用进行追缴。

以高雄市岡山本洲产业园区服务中心污水处理厂违反水排放许可证案为例,该产业园区污水处理厂存在超过设计污水处理量运行、15项主要设备中的14项长期故障未修复等问题,违法时间长达5年多,严重违反台湾地区“水污染防治法”、“废弃物清理法”。其不法利益远高于“水污染防治法”第19条罚款上限60万元,依照“行政罚法”第18条加重处罚,最后判定罚款新台币1897万元。罚款额计算公式如图2所示。

图2 不当获利罚款计算公式

3.5 实施专责单位或人员制度,提升企业环保技术能力

台湾地区“大气污染防制法”和“水污染防治法”中要求企业设立专责人员负责环保许可等工作,并制定了“环境保护专责单位或人员设置及管理办法”。其中,空气污染防治、废水处理专责人员分为甲级和乙级两类,毒性化学物质专业技术管理人员分为甲、乙、丙三级,由台湾地区环境训练所组织培训,并需通过台湾地区环保主管部门的考试和认证。对于业务执行违法或不当、多处任职的专职人员,可直接吊销或废止其合格证书。

配备专职人员的数量和级别根据企业排放规模而定,对于未按规定设置专职人员的,可处新台币一万元以上十万元以下罚款,若限期仍未改正的按日进行连续处罚。

4  台湾地区排污许可制度对大陆的启示和建议

目前,大陆已有20多个省(自治区/直辖市)不同程度开展了排污许可证发放工作,相继发布排污许可相关的管理办法或规定,约有30%进行排污申报的企业获得了排污许可证,但排污许可制度还存在缺乏法规层面的顶层设计、与其他环境管理制度关系不明晰、实施缺乏统一的管理规范与技术指南、违规处罚不统一、缺乏威慑力、配套能力建设不完备等问题。

台湾地区排污许可制度主要从美国引进,其在适用过程中也走过不少弯路,但现在已经本地化且很完善,对环保工作发挥了极其重要的作用,其主要做法是:将排污许可建设成为综合性政策支持平台,以大气和水排污许可作为最为重要的工具,通过购买第三方服务、借助专责人员和机构支持政府管理工作,强调技术指导和严厉处罚以保障实施。通过分析和总结台湾排污许可制度特点及管理经验,结合大陆排污许可管理现状,建议如下:

4.1 明确环评、总量及排污收费等与排污许可制度的关系

将排污许可制度作为环境管理制度的核心。将环评报告作为发放许可证的技术参考文件,将总量控制指标和总量目标作为许可证排污量确定的一部分或参考,将排污许可证载明的排放限值和排放量作为缴纳排污费和开展排污权交易的依据。

4.2 建立专门的许可证管理数据库系统,强化数据的收集和使用

充分利用排污许可数据,将其作为污染物排放状况分析和各种规划编制的重要基础和依据。软件开发方面,建立申请、核查、执法等多个相对独立的模块,相互之间可交叉校验;在配套硬件建设方面,选用当前最先进的设备,要求存储空间足够大,且准备两套硬件储存系统,做好备份;数据使用做到透明公开,开发专门的许可证APP,单独建立公众能够便捷查到的“许可证管理网页”和信息分享平台。

4.3 第三方与政府签署劳务合同,协助许可证管理

环保部门应充分发挥第三方的作用完成排污许可证管理工作。政府委托第三方提供服务遵循“能放即放”原则;通过契约合同的形式委托第三方提供服务,第三方范围包括环保部门直属机构、大学、其他科研机构以及相关环保企业,承担工作可包括数据库的开发和维护、许可证编写、申请、审查、监测、核查和稽查等,但在同一行政区内,同一第三方不能同时承担政府和企业委托项目,且政府需与第三方签署保密合同;做好第三方的规范和管理,强化资质管理,设立技术门槛,开展评比和等级考核,鼓励先进。

4.4 按日计罚与不当获利追缴结合,严格许可证管理

严格罚则,对违反排污许可证相关规定的行为,根据性质和影响程度处以行政、民事和刑事处罚,罚款与按日计罚挂钩,并根据企业违法排污期间的收入,即不当获利予以处罚。处罚可参照台湾地区的按日计罚与不当获利处罚计算公式。

4.5 要求企业设立排污许可管理专职人员

加强对企业环境保护专职人员的设置及管理,包括:对企业专职人员设置资质规定和要求;强化对企业相关人员的培训,对拒绝培训人员设置一定惩罚措施;根据企业排污规模,设置专职人员资质和人数配备要求。

5  结语

排污许可制度是许多国家和地区采用的有效的环境管理手段,并在环境管理中发挥了核心制度的作用。以排污许可为核心,整合监测数据、排污收费、排污权交易和环境影响评价制度,进而建立以环境质量改善为最终目标的政策实施体系,同时可以促进污染控制技术和环保产业的发展。

大陆的排污许可制度虽进行了多年探索,但是仍处于试点阶段。台湾地区排污许可制度是在美国的基础上发展来的,已经建立了完整的法律法规、技术规范、市场机制和服务模式,对环境质量的改善发挥了重要作用。为了建立环境质量改善为核心的管理体制,借鉴和学习台湾地区排污许可制度,对加快推进大陆排污许可制度的完善具有重要意义。


发表:《环境科学与技术》2017年第6期

作者:李丽平,环保部政研中心国际所所长;徐欣、李瑞娟、肖俊霞国际所研究人员


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